龚可强 三峡大学法学与公共管理学院 湖北宜昌 443100

1.研究背景

随着人类文明的不断发展，腐败的内涵和外延不断变化。腐败问题是全世界的通病，在我国也有其具体表现形式。随着我国经济社会快速发展，社会层面的不断变革，腐败问题日趋严重。在中纪委第十九届二次全会上，习近平总书记指出要通过改革和制度创新切断利益输送链条，加强对权力运行的制约和监督，形成有效管用的体制机制。

各级纪检监察机关是反腐败工作的领导机构，肩负着大胆改革创新、预防惩治腐败、净化政治生态的艰巨使命。近年来，Y县纪委、监察委（原监察局）在上级纪委领导下，进行了派驻机构统一管理制度改革，将政府所属区直各部门派驻机构摆脱了驻在部门的领导束缚，有效提高了纪检监察派驻机构的独立性，县纪委的监督触角向前延伸。但在实际推进过程中，特别是国家监察体制改革以来，派驻机构统管制度也暴露出了一些问题，制度层面还需进一步加以完善。

2.Y县纪检监察派驻（出）机构统管改革的做法与成效

2.1 具体做法

2009年9月，Y县在Y市率先实行纪检监察派驻（出）机构改革。目前，全县纪检监察体制还是维持2009年模式，即“派出纪工委+派驻纪检组+纪检员”模式。具体情况如下：

（1）派出纪工委：共4个，负责监督74家单位。在机构设置上，为县纪委机关的工作部门，为正科级单位。每个纪工委配备5名成员，其中：纪工委书记1人，为正科级岗位，副书记2人、委员2人，均为副科级岗位。目前4个派出纪工委在编在岗人员14人，大学文化10人，大专文化4人。在工作保障上，工作地点在Y县政务大楼集中办公，运行经费由区纪委统一预算、集中管理。在考核奖惩上，结合上级有关要求，每年单独为派出纪工委制定绩效考核方案，实行量化考核，将考核结果作为评优表先重要依据。在干部提拔交流上，按照“严进高出”原则，从2009年实行派出（驻）改革以来，共提拔交流14人。

（2）派驻纪检组：共4个，分别为公安局纪委、司法局纪检组、检察院纪检组、法院纪检组。人员编制、工作经费由派驻部门保障，工作接受部门和县纪委双重领导。

（3）纪检员：全县17个党群部门中，14个设置纪检员职数，即“四大办”和10个党群部门（组织部、宣传部、政法委、群工部、县直机关工委、老干部局、总工会、党校、档案局、统战部），还有3家未设置，即团委、妇联、史志办。2017年，县纪委将县直党群部门纳入4个派出纪工委监督范围，同时会同组织部门对纪检员实行“只减不增，自然消减”方式推进改革。目前，党群部门纪检员已消减5名，但仍有9个党群部门配有纪检员（“四大办”、群工部、总工会、老干部局、档案局、政法委）。

“三转”以来，Y县进一步深化了派驻（出）纪检体制机制改革。一是出台办法。二是聚焦主业。明确派出（派驻）纪检机构监督检查、信访调查、纪律审查、责任追究和督促指导相关职责，转变监督、执纪、问责方式，深入践行“四种形态”，实现派出纪工委对县直监督单位班子成员谈心谈话全覆盖，实现信访件办理、纪律审查历史性突破。三是加强考核。完善派出（派驻）纪检机构绩效考核、责任追究和奖励惩处制度，聚焦信访调查、纪律审查和监督问责工作主责，有效提高了工作主动性。

2.2 主要成效

2.2.1 力量整合

改革后，Y县不断完善派驻机构管理方式，建立了“纪检监察室+派出纪工委+乡镇纪委”的协同办案机制，派驻（出）机构人员由县纪委统一调度，定期召开执纪审查片区例会，增强了派驻（出）机构人员归属感，调动了工作主动性，实现有效聚焦、资源整合、优势互补，形成了监督执纪问责的强大合力。

2.2.2 职能增强

派驻统管改革对派驻人员的分工规定，让派驻人员有了更多的时间和精力来抓好纪检监察工作。一是在围绕中心、服务大局方面，通过日常监督和专项监督检查，及时发现和解决部门执行党委政府决策不力、工作作风不实、工作措施不硬等问题，有效推动了重点项目、重点工作的落地落实。二是对驻在单位的监督逐步常态化，通过列席党组会议、定期听取汇报、开展专项检查等方式，较好地解决了驻在单位落实“三重一大”报备、公款旅游、公款送礼、工作作风等方面存在的问题，有效促进了权力运行规范有序。

2.2.3 能力提升

改革前，派驻人员受管理体制掣肘，派驻机构往往不会监督、不敢监督、害怕监督，监督能力不能得到有效发挥。改革后，派驻机构甩掉了对驻在单位“同体监督”的包袱，并对派驻机构负责人高职级配备，形成了“同级监督同级”的良好局面，监督的独立性和主动性得到增强。同时，Y县纪委通过内学外训、轮岗交流等方式，提高了派驻机构工作人员业务能力和工作水平。派驻统管以来，4个派出纪工委调查处理的案件线索逐年增加，案件立案数占当年全县立案总数的比重年均增长5%以上。

2.2.4 制度规范

改革实施以来，派驻机构切实发挥监督“探头”作用，在深入调查研究分析基础上，针对苗头性、倾向性、共性问题及重点领域，探索研究相应解决办法，出台了“三重一大”事项报备办法、项目建设投资实施细则等极具操作性的反腐倡廉制度，有效增强了监督的规范性。

3 Y县纪检监察派驻（出）机构统管改革的存在问题分析

3.1 监督脱节

改革后，每个纪工委仅5个编制，但负责监督部门多达20余个，力量薄弱、任务繁重、监督乏力，派驻机构难以全面了解监督单位实时情况，监督手段严重受限。个别被监督单位对派驻监督不理解，存在戒备心态，对工作中的问题不愿主动向派驻机构说明，“三重一大”事项不主动报备，出现不积极配合甚至逃避监督的现象，使派驻机构无法行使监督权力导致监督弱化甚至脱节。

3.2 边缘风险

派驻机构被收管后，各派驻机构与机关各部室均属于纪委内设机构，派驻机构相较与机关各部室本应该是平行关系，但在实际工作中，机关各部室还有一项职责是负责对派驻机构开展业务指导，这就导致机关部室与派驻机构之间的关系变得微妙起来。同时，机关各部室在培训、交流、提拔上也比派驻机构有更多选择，派驻机构在纪委整体架构中存在边缘风险。

3.3 覆盖面不全

按照上级要求，除公检法司、垂管单位和乡镇保持原管理体制外，其他单位均要求实行“综合派出”或“综合派出+重点派驻”模式，目前Y县仍然有14个党群部门设置有纪检委员，部分纪检员兼职或分管其他工作，甚至以其他业务工作为主，没有实行专职专责，还有3个党群部门未设置纪检员职数，存在监督盲区，作用发挥不够。另外，部分垂管单位（如工商局、质监局）下放后仍保留纪检组长，党风廉政建设责任制工作存在大量真空地带。

3.4 干部队伍建设偏弱

一是人员年龄偏大。二是职级设置不科学。纪工委5个编制均是领导岗位，未设置一般干部岗位，存在领导职数多、科级及以下干部职数少的问题，导致工作活力、动力不足。三是干部能力不适应。部分干部岁数较大、知识结构偏弱、视野偏窄，缺乏进取劲头，不注重业务知识学习，干部能力与素质难以适应当前纪检监察工作的新形势。四是干部交流不畅。改革后，由于纪检监察系统自身封闭性影响，系统内干部交流到系统外的案例极少，较改革前相比，干部出口严重不畅。五是考评机制不健全。各派驻机构之间工作进展不一，监督对象与领域不同，考评标准难以细化。

4 深化县级纪检监察派驻（出）机构统管改革的对策和建议

4.1 进一步完善派驻机构模式

4.1.1 合理设置县级派驻（出）机构数量

Y县目前实行的是“点派驻+混合派驻”的派驻模式，派的权威得以体现，但驻的优势未充分发挥。为实现派驻监督全覆盖，需取消县直党群部门纪检委员设置，并按照被监督的单位数量来确定派驻机构设置数量。建议在现有的4个纪工委基础上再增设2个纪工委，按照1个派出纪工委监督15家单位来设置。

4.1.2 合理确定县级派驻（出）机构编制和人员

改革后，派驻机构编制全体划转至纪检监察机关统一管理，数量只减不增。在派驻监督全覆盖的要求下，现有编制明显偏少，难以保证监督的有效性。特别是改革之前各单位纪检监察组织并不健全，原有纪检干部编制数本就较少，将其作为改革后编制数不太合理。建议由上级出台相关政策规定，重新核算派驻机构编制设置。

4.2 进一步强化统管体制建设

4.2.1 明确职责定位

一是派驻单位的定位要突出“准”字。派驻机构要摆正位置，在监督上既要确保独立性，又要注重争取驻在单位的理解和支持。派驻机构与驻在单位是明确监督与被监督的关系，要避免出现领导与被领导的惯性思维。二是驻在单位的认识要突出“高”字。驻在单位要认真学习各级关于纪检监察派驻工作的相关文件，从思想上提高认识，增强接受监督的主动性。三是要监督与责任的主体要突出“分”字。派驻机构要督促驻在单位自觉履行好党风廉政建设主体责任，履行好党风廉政建设监督责任，避免派驻机构出现“两张皮”的问题。

4.2.2 注重监督履职

一是完善会议列席制度。健全完善派驻机构列席驻在单位党组会、民主生活会等会议的制度。二是加大监督检查力度。常态化开展专项监督检查，强化检查结果运用，对发现的重要问题进行查处。三是健全定期报备制度。驻在单位对本单位“三重一大”事项定期报备，对发现的重要情况及时报告。四是提出纪检监察建议。派驻机构在专项检查、执纪审查中发现的驻在单位及党员干部的相关问题，对驻在单位下发纪检监察建议书，并督促指导整改落实。

4.2.3 加强业务指导

一是加强对派驻机构工作的指导督导。派出机关要定期听取派驻机构工作情况汇报，对派驻机构工作出现的新情况新问题要及时拿出解决办法，不断提高派驻机构工作水平。二是强化对派驻机构的沟通交流。进一步健全派驻机构与机关各部室之间的联系协调机制，做到互相支持、互相配合。

4.2.4 强化绩效考评

完善派驻机构绩效考评机制，坚持定性与定量相结合。对工作表现突出的，要进行表彰；对贡献敷衍塞责、不正确履行监督职责的，要按照相关规定给以相应处理。

4.3 进一步加强干部队伍建设

一是优化选人用人。要选优配强派驻机构领导干部队伍，把党性好、能力强、作风硬的优秀干部选拔到派驻机构中来。要统筹考虑派驻机构人员结构配置，选调一批懂经济、法律、民政等业务的干部，不断优化派驻机构干部队伍结构。二是加强干部监管。要在职责分工、工作流程、纪律要求等方面形成制度化，明确派驻干部权力清单和负面清单，使派驻监督工作依规依纪。三是加强教育培养。要突出培训重点，在理想信念教育、业务知识培训、综合素质提升等方面加强教育培养，不断提高派驻干部履职能力。四是畅通流通渠道。要进一步完善派驻干部的选拔任用、轮岗交流等各项制度，将素质好、能力强、敢担当的优秀派驻干部提拔使用或推荐交流到系统外担任领导职务。