任芳

【摘 要】分析我省水能资源管理现状，及存在问题。

【关键词】四川；水能资源；开发情况；管理现状；存在的问题

【Abstract】Analyze the current situation of water resources management in our province， and there are problems.

【Key words】Sichuan；Hydropower resources；Development；Management status；Existing problems

1. 四川水能资源及开发情况

（1）四川境内河流众多，径流丰沛，落差巨大，水力资源极为丰富。根据2004年成勘院完成的全国水力资源四川省复查成果，四川省水力资源理论蕴藏量143514.7MW，技术可开发量120040.0MW。其中2008年按照水利部要求完成的四川省农村水力资源调查成果，50MW及以下电站技术可开发量比2004复查时多8434.05MW，技术可开发装机容量20807.05MW，年发电量1086.68亿kW·h；居全国第一。

（2）四川省是资源大省，水力资源在全省资源开发中占有重要地位，为了充分发挥四川的水能资源优势，逐步使其形成支柱产业，促进四川省国民经济实现追赶型、跨越式的发展，水电建设必须坚定地加快发展，通过开发四川丰富的水能资源，利用清洁、可再生、具有价格竞争优势水电，鼓励省内电力消费；实现电冶结合，积极发展高耗能产品，形成水电产业链，变资源优势为经济优势；同时，紧紧抓住国家西电东送的机遇，努力开拓省外电力市场，实施川电外送战略，把四川建成全国的水电能源基地。

（3）截止2009年底，四川省全省6000千瓦及以上电厂发电装机合计3535万千瓦，其中水电装机达到了2307万千瓦，在建水电项目约3000万千瓦。预计到2020年底全省发电装机容量有可能达到8600万千瓦，其中水电约6600万千瓦左右。2009年全省发电量为1433.19亿千瓦时，其中水电发电量为925.59亿千瓦时，向省外售电量127.74亿千瓦时。

2. 我省水能资源管理现状

2.1 前期工作管理。

（1）河流水电规划工作，目前仍按照省计委、水利厅和省水电产业发展领导小组办公室联合发文的《关于加快我省河流水电规划工作有关问题的通知》（川计能源[2001]242号）要求，由省发改委会同水利厅联合审批。

（2）水电开发权管理工作，目前仍按照《四川省电源开发权管理暂行办法》（四川省人民政府令第182号），由省发改委主持进行。该令于2004年10月1日起实施，按《行政许可法》的规定，省级人民政府制定的临时性行政许可有效期为一年，目前还没有一个具体实施管理办法，规范全省水电开发权行政许可。

（3）水电站2.5万千瓦以上的项目技术审查和项目的核准（批复）由省发改委负责，相关专题审查由省级有关部门负责。2.5万千瓦以下的由各市（州）负责。

2.2 水电站建设期管理。

（1）政府部门对水电站建设期管理工作主要有工程质量和安全监督管理，各项验收工作。

（2）在上一轮机构改革时，水电工程建设期管理职能由省水利厅调整至省经委负责。职能虽然进行了调整，但由于建设管理专业技术人员和机构并未同步调整，省经委没有水电建设质量监督站及相关专业技术人员，在实际操作中并没有有效地进行工程建设质量和安全监督管理工作。省水利厅的水电工程建设期管理职能被划出，但仍保留了相应机构和专业人员，同时水利部又要求加强农村水电的管理工作，处于工作延续和水电建设工程涉及到行洪等影响公共安全的问题，水利厅仍在尽力进行水电站工程质量和安全的监督管理工作，但有责而无权，处境尴尬，工作十分困难。

（3）水电验收工作省经委和省发改委都在組织验收，但都是委托咨询机构及省电力公司组织验收。其验收工作严重滞后，估计2000年以后投产的水电站有80%没有完成竣工验收。

（4）2.5万千瓦以下由市（州）管理的水电站存在的建设管理问题就更多，水利部要求清查的“四无”电站主要存在于2.5万千瓦以下由市（州）管理水电站中。

3. 目前我省水能资源开发管理中存在的问题

由于现行水电站管理体制存在职能交叉和不明确等问题，涉及水能资源开发管理部门的发改委、经委以及水利部门，对水电建设管理出现了“错位”“越位”和“不到位”现象。存在的问题具体表现在以下几方面。

3.1 项目开发权许可、技术方案审查、核准（批复）管理明确。

（1）水电开发权管理工作，虽然有《四川省电源开发权管理暂行办法》（四川省人民政府令第182号），但没有一个具体实施管理办法规范水电开发权许可条件和基本要求，造成各地对水电开发权的行政许可差异较大、问题较多，形成“圈水”买卖资源现象。

（2）各地对水电站技术方案审查管理差异较大，技术方审查中把关不严，造成建设过程中经常修改建设方案，形成工程安全隐患。核准时一些相关专项批复没有完成，在开工建设后补有关专项批复，造成基本建设管理困难。据统计，我省无立项、无设计、无验收、无管理的“四无”电站就有近百座，其中不少投资商为了急着赶工期，往往是先开工再报批，使政府的监管无法跟上，导致恶性事件频繁发生。

3.2 职能不明确影响工程质量和安全监督管理工作。

水电站工程的质量关系到公众利益和公共安全。目前，水电建设管理出现的“错位”“越位”和“不到位”的管理现象，政府职能的质量和安全监督管理工作实际上无人有效行使。尽管省水利厅尽力开展对电站建设工程的质量监督工作，但没有相关的职能，工作难度较大。同时，一些项目业主急功近利，忽视工程质量管理，在建设过程中违背国家有关规定，拒不接受政府质量监督，使工程出现质量缺陷甚至质量事故。近期一些小水电站发生的重大质量安全事故，都是由于业主违背基本建设程序，忽视工程质量和安且管理造成的。

3.3 验收环节出现混乱局面。

水电站的各种验收是基本建设的重要程序，也是检查和控制工程质量的重要环节。目前我省水电建设存在多头管理的情况，使验收环节出现混乱。一方面，省经贸委委托省电力公司对电站进行验收，另一方面省发改委也委托咨询机构进行验收工作，同时各项目建设期的阶段性验收工作却无人过问，形成验收机构和验收程序均不明确。水电站开发业主也尽力不进行工验收，就将工程交付使用，使建设中存在的质量问题与安全隐患无法通过验收得到用时的处理和整改。目前我省2000年以后投产的水电站估计有80%的项目没有完成工程竣工验收。

3.4 水能资源分配不合理，补偿机制不健全。

一是在水能资源出让没有实行市场化分配机制。据不完全统计，2000年至2007年底8年间，我省约7000万千瓦水能资源开发权没有经过招投标或市场公公开竞争的方式被直接分配。二是在水能资源分配比例与补偿机制不合理。中央水电企业占据了我省大部分水电资源，我省企业分配比例不到20%，这种资源分配的格局在中央与地方财政“分灶吃饭”和分税制的体制下，直接弱化了地方利益。而中央企业对四川资源的占用至今没有形成对地方的合理补偿机制。尤其是近几年新增的水电发电机组80%以上都以较低的电价进入了国家电网，又以较高的价格卖给我省。我省工业电价、居民生活电价、农业生产电价等都是高位运行，我省电力用户没有享受到低价供电的优惠，与四川水能资源大省的地位不相符。很多人认为，央企在我省修建电站，是“开发了资源，输出了电源，送走了税源，流失了财源，放弃了电力调控权，失去了发展主动权”；有学者认为，由于资源开发补偿机制不完善、不合理，西部大开发成了“西部大抽血”。

4. 对策建议意见

4.1 出台水能资源管理办法，理顺水能资源管理体制，明确部门职能职责。

（1）根据我省目前的水能资源开发现状以及存在问题，我们认为我省非常有必要出台规范水能资源开发的管理条例。一是旨在加强水能资源的管理，规范开发秩序，二是明确水能资源许可的基本条件和开发者的准入条件，三是明确各部门分工，落实各职能部门责任，规范对水能资源开发各阶的管理工作。

（2）截止目前，全国有湖南、湖北、广西、贵州、福建、重庆、浙江、

吉林等多个省市相继出台了加强水能资源开发利用管理的文件、条例。2010年1月，水利部办公厅也草拟了《农村水能资源管理办法》（征求意见稿）在全国范围内征求意见，旨在加强水能资源的管理。我省也一直在开展加强水能资源管理的相关工作。

4.2 建立健全水能资源开发补偿机制。

为保证四川地方经济社会发展，要建立健全资源补偿机制，除在税收和资源补偿费等方面对地方进行补偿外，可参照内蒙做法，在水能资源就地转化、深度加工上下功夫，要求这些企业按成本价或西电东送的起始价分配四川20%～40%的落地電量。落地电量交由地方电力经营，经营利益主要用于解决库区移民后扶和支持地方经济的发展。目前虽然有《四川省人民政府关于建立水电资源有偿使用和补偿机制试点方案的批复》（川府函[2008]280号），但是缺少具体的操作办法和监督执行部门，地方利益得不到落实，地方用电得不到解决。因此必须在此“试点方案”的基础上，落实具体的操作和管理办法。

4.3 明确部门职责，建全水电建设管理制度。

（1）水能资源同时具备资源属性和能源属性。水能资源的资源属性部分，应该由水行政主管部门负责管理；其能源属性部分，由能源主管部门负责管理。具体来说，发改委作为能源主管部门负责宏观管理，按照适应经济发展的要求制定总体水能开发规划，确定项目开发时间、电源平衡等，并负责项目的核准和审批；水利部门作为水行政主管部门与发改委共同编制水能开发规划，并负责技术方案审查、建设期质量和安全监管、违规项目清理整顿及工程验收等。具体项目的部分前期工作和项目验收工作可由能源主管部门和水行政主管部门联合开展。省经委由于长期从事电力生产和调度管理，没有进行建设期的建设管理工作，建议省政府将省经委水电建设职能划出，由省水利厅和省发改委分别承担。

（2）在职责分工明确的前题下，由职责管理部门健全水电建设管理制度，加强工程建设的执法力度，对各种违法、违规现象彻底清查、严厉打击，确保水能开发与经济发展、环境保护、公共安全等方面协调。

[文章编号]1619-2737（2018）05-12-729