王洁

【摘 要】当前，公共卫生问题成为阻碍京津冀地区一体化的障碍之一。2009-2013年，京津冀地区大规模爆发甲型H1N1流感疫情，由于短时间内疫情得不到有效控制，造成疫情迅速蔓延。本文对京津冀三省市政府公共卫生合作现状进行分析，认为当前京津冀三省市在公共卫生联合防治的过程中还存在缺乏横向联合机制、政府职能失衡、政府信息共享与舆情监测不到位及法律保障缺失等问题，对京津冀三省市在公共卫生联合防治过程中出现问题的原因进行归纳，认为行政区划体制、区域存在博弈和政府合作意识缺失是制约京津冀三省市公共卫生联合防治的障碍因素。

【关键词】公共卫生事件；府际合作；疫情

近年来，我国屡屡发生各类突发公共卫生事件，对公众的生命安全造成了严重的威胁。突发公共卫生事件有预见性差、暴发突然、原因复杂、蔓延迅速、影响广泛和危害严峻等特点，并且互相交织，一旦处理不当，便会产生连锁式的反应[1]。如何科学应对突发公共卫生事件，不仅关系着社会、经济的稳定发展，更关乎人民群众的健康福祉。

1 突发公共卫生事件府际合作理论

突发公共卫生事件又称公共卫生危机事件。公共卫生危机是指依据中华人民共和国国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》规定，突然发生的，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[2]。突发公共卫生事件受地理环境、危机性质等因素影响，危机事件呈现出较明显的区域性特征。突发公共卫生事件除了具有突发性、破坏性、巨大危害性等突发事件的共同特点以外，还具有跨行政区分布、行政管辖权难以确定、超出地方政府管辖的应急预案、存在溢出效应和涟漪效应等特征。因此，突发公共卫生事件在一定条件下都可能会超出特定的行政区域，从而演变为区域性突发公共卫生事件。

2 京津冀三省市政府合作的现状

2009年，我国及京津冀地区大规模爆发甲型H1N1流感[6]。据公共卫生科学数据中心统计，2009-2013年，我国甲型H1N1流感患者总数为175734人，死亡916人。京津冀地区感染者占全国感染者的11%，死亡人数占据全国死亡人数的22%。京津冀地区甲型H1N1流感呈现高暴发、高增长和不稳定性。京津冀地缘相接、地域一体，由于甲型H1N1流感具有传播范围广，蔓延速度快，传染性强的特点，京津冀地区合作治理这起突发公共卫生事件是必然趋势。

3 区域突发公共卫生事件合作治理存在的问题

自2003年成功抗击SARS以来，H1N1、H5N1、H7N9等新的卫生事件在我国又相继出现，一次次抗击战役，为我国应对突发公共卫生事件积累了实践经验和理论成果，但在事件的处置过程中也凸显了许多不足和缺陷。

3.1缺乏横向联合机制

突发公共卫生事件作为突发群体性事件，需要耗费大量的人力、物力、财力资源，需要相关各部门的联控联防以及社会力量、国际组织的共同支持。2003年SARS危机后，我国对各地疾病预防控制中心的改革和重组工作进一步完善，但却忽视了对区域突发公共卫生事件系统内部和其他部门之间的合作机制建设，缺乏合作与沟通是当前我国区域公共危机合作治理亟待解决的问题。

3.2职能部门分割严重

由于突发公共卫生事件的特殊性，要求在应对过程中应加强卫生系统各部门之间以及与其他相关部门的协作。虽然在疫情暴发时，我国成立了应急指挥中心，但其不是常设的固定机构，缺乏可延续性，需要花费大量的时间和人力进行机构间的协调。同时，大部分突发公共衛生事件在控制与治理的过程中还需要公安部门、交通部门、农业部门、环保部门等其他相关行政部门的配合，由于我国暂时还未出台对行政部门的联防联控合作治理的统一规定，因此，现阶段我国应对突发公共卫生事件时各部门之间的协调工作相对薄弱，效率有待提高。3.3政府信息共享与舆情监测不到位

3.3.1信息共享“碎片化”

各级政府在公共危机合作治理中对信息进行搜集、分析、管理的过程是关键点，区域信息不能及时、有效共享和传递在很大程度上影响政府间的合作与沟通，导致区域间与各地方政府做出的决策缺乏准确性，进而对公共危机的处理结果造成影响。跨域危机治理中呈现出信息“碎片化”趋势，信息“碎片化”不仅降低了治理效率，提高了治理成本，更阻碍了最优决策的形成。

3.4法律保障缺失

法律法规在区域突发公共卫生事件合作中发挥不可替代的作用，区域危机合作治理法律法规的缺失，难以保障京津冀地区区域突发公共卫生事件合作的顺利开展。截至目前，京津冀三省市还没有出台一部针对区域突发公共卫生事件合作的法律法规。当前，我国宪法从不同视角规定了各地方政府在政治、经济、文化中的主导地位和作用，但对于区域间政府如何发展关系，各地方政府在区域合作中的地位、区域合作管理机构的法律法规等方面，却找不到相关的法律依据。法律保障的缺失必然阻碍京津冀区域突发公共卫生事件合作的顺利开展。

4 区域突发公共卫生事件合作治理存在问题的原因

4.1行政区划体制制约突发公共卫生事件区域合作

4.1.1行政区划体制影响区域间的沟通合作行政区划体制有利于明确责任主体的管理职责、管理范围和职责权限，此举对区划内突发公共卫生事件的预警、应急、事中和善后救援奠定了基础。但是由于突发公共卫生事件通常会产生“溢出效应”和“涟漪效应”，突发公共卫生事件的暴发很可能突破行政区划，波及周边区域。

4.2突发公共卫生事件区域存在博弈

4.2.1博弈现象普遍存在突发公共卫生事件管理具有突发性、不确定性和破坏性，因此在突发公共卫生事件管理整个过程中，需要区域彼此合作并要求各区域主体投入大量资本，构建突发公共卫生事件管理

5 结语

当前我国及京津冀地区在区域危机合作治理方面经验不足，区域突发公共卫生事件一般都具有危害大、传播快、范围广等特点，这些特点决定了单一行政区划的地方政府在面对复杂、跨区域性强、难以预防的突发公共卫生事件时力不从心，这就需要区域政府间的合作治理[15]。对于我国及京津冀地区区域性突发公共卫生事件合作治理上应从体制、机制、意识三个方面加强和完善。

参考文献

[1]张君功，官杰.公共卫生突发事件中的危机管理研究[J].世界最新医学信息文摘，2017，17（62）：255-256.

[2]中华人民共和国国务院.突发公共卫生事件应急条例. 2003-05-09.