孙海洋

【摘 要】 长期以来，我国实行了以收付实现为基础的决算报告制度。但是，决算报告制度并不能充分反映政府的国有资产负债和经营成本，因此很难准确反映政府的财务状况，防范金融风险的有效防范。监督和评估政府的绩效。目前我国处于政府综合财务报告改革的初步探索阶段，因此试编过程中仍存在很多实际问题，有待进一步完善。文章通过文献以及定性研究，对权责发生制下政府综合财务报告进行探究并提出改进措施。

【关键词】 收付实现制 政府综合财务报告 权责发生制

十八届三中全会提出政府综合财务报告改革，在《改革方案》中明确表明，尽最大的努力争取在2020年前构建完成具有我国特色的权责发生制政府综合财务报告制度。我国政府综合财务报告试编工作开展至今，虽然取得了一定的成果，但是仍然存在很多实际问题亟待解决，我们仍然任重而道远。

以权责发生制为核算基础对政府综合财务报告进行编制有助于准确而完整的进行反映政府的资产、负债状况以及运营成本等信息，满足决策者与社会公众对于政府财务信息的一系列需求。资产负债的存量信息关系到财政风险的高低；有助于更好的建立服务型政府，满足社会公众对于财务数据的需要；有利于加强国家的治理能力，推动现代化建设。

一、我国政府综合财务报告现状

（一）政府综合财务报告的目标

政府财务报告的目标是政府会计相关理论研究的逻辑起点，同时也是政府综合财务报告研究的前提条件。我国正在进行的权责发生制政府综合财务报告改革，其最主要的作用在于对政府的绩效水平进行一系列的考核。权责发生制政府会计改革的一个动因就是对政府进行评级，对地方债进行评价，为政府贷款提供家底状况，包括长期和短期偿贷能力等。

政府综合财务报告的另一个目标是体现政府的受托责任，即政府运营效果怎么样，反映出资产与负债全部的具体数据信息以及实际的运行成本。

（二）政府综合财务报告的主体

我国政府综合财务报告的主体范围应该包括中央及地方政府、行政单位、事业单位及各种党团组织、民主党派和工会组织，主要从事公益性项目的筹资、建设或运营等方面的国有企业：如融资平台，国有独资企业及国有控股企业中国有控股的份额，国有单位出资并控制的如社会保障基金、其他公募基金、私募基金等基金会。

（三）政府综合财务报告的内容

政府的综合财务报告包括会计报表、报表注释、财务和经济分析、财务和财务管理。会计报表至少应包括资产负债表、损益表和当前盈余与预算余额的差额。目前，从我国试编实际情况可以看出，在试编实践中政府综合财务报告所涵盖的内容比财政决算报告的构成部分更加广泛。

（四）政府综合财务报告的主体

我国政府财务报告使用者包含各级人民代表大会常务委员会、债权人（例如政府债券的购买方）、各个层级政府及其有关部门以及政府会计主体本身和其他利益相关者（如纳税人、社会公众和相关评估评级机构等）。

二、我国政府综合财务报告存在的问题

（一）会计信息披露不完善

如今的编报工作是在政府有关的准则和制度未全面完善的情况下开展的，依据收付实现制下报表所反映的数据，对报表进行数据之间的调整与转换。因此各个决算报表的编制质量在一定程度上将决定政府综合财务报告的质量，导致报表中数据的不准确，进而影响到政府会计信息的披露的真实性。同时，由于政府综合财务报告普及以及进行宣传的力度不够，基层财政人员甚至行政单位人员对这个新生事物缺乏普遍的认识。这些因素的存在都将影响政府对于会计信息披露的可信赖性与完整性。

（二）财政风险控制不到位

权责发生制政府综合财务报告则可以体现公共资产的总量信息，然而在试编过程中，由于行政单位对于固定资产并不计提折旧，与权责发生制下的要求不统一，致使资产的账面价值与实际价值产生了一定的差异。

由于收付实现制下，政府的隐性债务未在会计核算过程中确认，因此试编过程中需要重新确认隐形债务的准确性。由于未出台相关政策对其进行规范处理，这无疑加大了试编工作的复杂性，增大了财政风险的可能性。

（三）审计及公开制度不成熟

到目前为止，我国的政府综合财务报告还没有对外界公开，综合财务报告的审核工作主要由同级财政部门编制完成后并由自己完成审核，上级财政部门仅在逻辑方面复核并进行最终的汇编工作，同时，仅仅提供给财政系统内部人员使用。因此编制人员的专业水平的高低与对该地区相关情况的熟悉度的大小很大程度上决定了财务报告的编制质量能否提高。同时，由于我国政府综合财务报告公开程度相对较差，社会公众获取财务信息方面拥有很大的局限性，致使外部监督工作很难顺利开展。

（四）综合财务报告的财务指标设计存在缺陷

政府财政经济分析中需要列示一系列反映政府資产负债与财务运行情况的财务指标，但其设计和应用在科学性与合理性方面存在一些不足。同时没有考虑到政府及政府外部使用者对于财务信息的需要，未全面结合政府职能来构建财务指标。 一些财务指标在体系设置方面需要进一步优化，在定义与计算口径方面需要做相应的调整与深入的改善工作。

三、推进我国政府综合财务报告建设的建议

（一）充实政府具体会计准则及应用指南

《基本准则》的制定与发布是我国综合财务报告改革进程中的奠基石。具体准则需要在基本准则的理论指导下进行制定，对政府发生的经济业务或事项进行确认、计量与披露等方面实现进一步的规范，同时，详细规定了经济业务或事项引起的会计要素变动所需要进行的一系列的会计处理。而应用指南是对具体准则的进一步补充与说明，在具体准则进行实际运用时在操作上的进行的明确规定。

存货、投资、固定资产与无形资产这四项具体准则的颁布，意味着我国政府会计准则体系的构建又有了一些新的进展。同时，公共基础设施、或有事项、租赁、土地、储备物资、政府的收入与成本费用等项目在具体准则的制订方面也应该尽快提上日程。

（二）完善政府财务报告的披露机制

我国对外公布的信息十分有限，以前仅将预算执行情况表对外界进行公布，而对于其余的财务信息社会公众并不知情，因此，我国应该通过立法机构制定相关的法律文件进行规范，从而进一步扩大财务报告的披露范围。政府的各个层级都应该进行资产负债表、现金流量表以及收入支出表等一系列的报表全面披露工作，并逐步实现信息披露的延展性，从而保证社会公众对于政府财务信息都具有普遍知情的权利。

现阶段，政府对外披露的数据量大、繁杂且并不通俗易懂，无疑会导致使用者不能对政府的运营绩效做出合理的评价。同时由于社会公众在获取政府财务信息方面具有一定的局限性，无法真正的掌握具体的财务报表信息。因此需要开拓政府信息披露的形式和途径，还可以考虑在纸质媒介与政府各级财政部网站上公开报表及审计报告等信息，使社会公众实在的感受到对政府监督的权利，但是这些举措都应该在遵守政府保密原则的条件下才可以开展。

（三）提高审计管理水平和对外公开力度

政府的审计机关在对财政资金的审计中长期居于主导地位。根据法律规定和现有制度安排，以及借鉴国际上审计的成功实践经验，我国对报告进行审计可以考虑由政府审计机关进行，考虑引入外部注册会计师的专业审计力量，并且由政府的审计机关进行相应的控制。政府审计机关将预算执行审计、决算审计和财务审计有机的结合到一起，整合审计的项目与资源，进一步提高审计的效率。

政府和公众对会计信息的需求包括考核履职责任的数据、资金使用效率的数据、日常决策的数据以及公众对政府财务的要求等。为了从真正意义上满足政府与社会公众对于财务数据的需求，各级政府财政部门需要全面公开有效的财务信息。

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