刘达光

【摘 要】本文介绍了山东省城乡基础设施发展的总体情况，对存在的与发达省市差距和省内城乡发展不平衡等问题进行了系统分析，并提出政策措施等相应的发展对策。

【关键词】山东省；城乡；基础设施；对策

【Abstract】This paper introduces the overall situation of urban and rural infrastructure development in Shandong Province， systematically analyzes the problems existing in the development gap between developed provinces and cities， and the unbalanced development of urban and rural areas in the province， and proposes corresponding development strategies such as policies and measures.

【Key words】Shandong Province；Urban and Rural Areas；Infrastructure；Countermeasures

基礎设施是建设城乡物质文明和精神文明的重要保证，是城乡发展的基础，是持续地保障区域可持续发展的关键性的设施；它主要由交通、给排水、燃气、环卫、供电、通信、防灾等各项工程系统构成。本文主要从城乡基础设施统筹发展角度探讨交通、供水、供气、供暖和垃圾、污水处理等设施的问题。

1. 山东省城乡基础设施发展状况

（1）山东省城市基础设施建设发展较快。2015年全省设市城市和县城实有道路长度51395.3公里，道路网密度为8.43Km/Km2，其中快速路4217.7公里，主干路20016.5公里，次干路12243公里，支路7781.4公里，街坊路4973.3公里；道路面积率为17.03%，人均城市道路面积25.06平方米。实有桥梁6913座，其中大桥及特大桥419座，立交桥296座。全省有35个县市区已建公共自行车系统，自行车站总数量为6400多个，自行车总量约15万辆。

（2）2016年，全省供水管网改造合计590.21公里（其中改造服役超50年的管网225公里）；新建供水管网1251.5公里；供水水厂新增供水能力68.98万立方米/日。一户一表总数达636万户。2016年1～9月份，全省改造雨水管渠总长度399.23公里；改造合流制管道长度127.09公里；新建雨水管道长度624.12公里；新建泵站24个，新建泵站规模7.3立方米/秒，改造泵站19个，改造泵站规模82.64立方米/秒；行泄通道规模714.39公里，新建调蓄设施规模127.02万立方米。建成海绵城市设施115.7平方公里，累计投资46.13亿元。

（3）全省17市共普查供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等八大类二十余种管线，普查管线长度约近8万公里。45个设市城市中，已经完成管线普查的城市达到34个（设区市16个，县级市18个），占城市总数的75.6%；已建立地下管线综合管理信息系统的城市有35个（设区市17个，县级市18个），占城市总数的77.8%。另有12个县城完成管线普查并建成运行综合管理信息系统，占县城的17.3%。

2. 农村基础设施建设情况

（1）村庄内道路建设较快。2009―2014年，山东省村庄人均道路面积从16平方米增长至27平方米，村庄道路密度从15公里/平方公里增长至19公里/平方公里，道路桥梁建设投资额从32.2亿元增长至83.6亿元。

（2）农村供水能力显著增强。2009―2014年，山东省农村集中供水行政村比重从81.5%上升至93%，人均日生活用水量从64升增长至73升，供水普及率从81%上升至91%。2014年，管道供水入户比重达到81.2%，饮用水来源主要为经过净化处理的自来水（58.5%）及受保护的井水和泉水（31.2%），全省41%的县（市、区）基本实现城乡供水一体化。

（3）农村环卫新模式成效显著。近年来，全省形成了“户集、村收、镇运、县处理”的农村生活垃圾处理体系，基本实现城乡环卫一体化，还创新了由县（市）环卫局组织“统一收集、统一清运、集中处理、资源化利用、一杆到底管理”的模式。2008―2013年，农村卫生厕所普及率从76%上升至90%。

（4）农村新能源利用加快。农户主要炊用能源包括天然气、煤气和液化石油气（32.7%）、电能（14.4%）、煤炭（11.7%）、沼气（0.4%）、秸秆。农户生产性能源主要是柴油和电能。2008年《山东省农村可再生能源条例》实施以来，太阳能、地热、水力、风力、生物质能等可再生能源使用范围和比重逐渐提高。

3. 存在的问题

虽然近年来，山东省在城乡基础设施建设方面投入较大，但是与发达省市相比，仍然存在一定差距，并且存在设施功能、质量和运营管理方面的问题。

（1）设施建设与发达省市存在差距。北京、上海、江苏、浙江和山东省处理生活污水处理行政村占比分别为25%、53%、32%、62.4%和20.3%。上海、江苏、福建、海南和山东省燃气普及率分别为63.8%、71.9%、51.1%、63.2%和45.2%。江苏省基本实现了城乡统筹区域供水全覆盖，进入了农村供水与城市供水“同源、同网、同质、同服务”时代。

（2）各城市间基础设施发展不均衡。一是淄博、潍坊、威海等城市在城乡基础设施一体化建设方面成效比较突出，各项指标高于全省平均水平。二是济南、聊城、菏泽3市基础设施建设水平远远低于全省平均水平，特别是济南，作为省会城市首位度比较低，城乡一体化建设水平亟需提高。三是城市间发展差异较大。青岛、威海、潍坊燃气普及率超过90%，而莱芜、菏泽还不足40%。

（3）城乡发展水平和现代化程度差距大。城乡设施和公共服务配置明显存在重城轻村的现象。城市供水、供气、供暖和公共交通难以延伸至距离城市较远的广大农村地区；尤其是教育、医疗、养老、旅游、文化、科技等公共服务设施大都集中在城市；农村排水、集中供热、燃气等设施短缺，污水集中处理率不足30%。城乡燃气普及率比率为2.2：1，农村地区基础设施配套化、系统集成、科技应用范围和自动化程度与城市存在巨大落差。

（4）设施功能质量差距较大。城市道路功能和质量不断提高，村镇公路和道路普遍存在路窄、质量不高、功能单一、缺少配套设施等问题；村镇供水水质不稳定，部分地区缺乏完善的水质检测体系；部分农村重视道路等物质形态的“硬”件设施建设，忽视提升生活质量的污水处理、环境秩序、公共卫生等“软”件设施建设。

（5）设施运营管理水平差距较大。许多村镇设施建成后因各种原因无法正常运营或者正常运营时间较短，设备处于闲置或者空转状态；大多村镇没有专业基础设施养护队伍和监控措施，部分偏远位置的基础设施、照明设备及线路存在人为破坏，如损坏灯具、盗割线路等，有损坏的道路也不能及时修复。导致基础设施承担能力大打折扣。

4. 原因分析

（1）组织协调和管理力度较小。各地推进城乡统筹仅靠一个松散的领导小组或联席会议等议事协调工作，难以整合各方力量和资源，真正有用的政策少且落实不力。城市有规划、建设等多个部门负责，村镇设施建设主要靠乡镇政府和交通、电力、水利等条条部门，建设管理人员、环境监管力量严重缺乏。涉农部门多，各自为政，无法实现资金、资源整合，推进力量分散，难以形成工作合力。

（2）投资差距较大。2015年，全国及北京、上海、天津、重庆、江苏、浙江、山东等省（直辖市）完成人均城市和村庄市政公用设施投资分别为0.13万元、0.81、0.47万元、0.46万元、0.21万元、0.21万元、0.20万元和0.11万元，山东省人均城乡基础设施投资低于全国平均水平和发达省市。山东省乡村基础设施建设投资渠道较少，投资数额较小，尚未形成多元化投资融资机制；2015年，全省城市和村庄市政公用设施人均投资数额分别为861亿元和233亿元，城乡投资比例为3.7：1。

（3）城乡统筹规划编制不到位。目前山东省规划的编制更重视对城市建设的指引，规划内容很少覆盖到农村地区。尤其编制基础设施专项规划时，缺少覆盖周边村镇的系统规划，难以统筹协调城乡关系，村镇基础设施建设缺乏依据，建设的随意性较大，导致基础设施布局、规模不合理、城乡不对接等问题。

（4）建设标准不统一。城市道路、城乡间公路、村内道路以及市政公用设施建设分别由城市建设部门、交通部门、乡镇、设区、村委等不同单位建设，设计和建设标准不同，导致建设质量和功能差别很大。

（5）农村基础设施融资和收费难度大。由于大多数农村距离城市较远，基础设施投资数额较大而收益有限，难以吸引社会资本直接投资或与政府以ppp模式合作。农村居民经济条件较差，对基础设施和公共服务支付能力较差，支付意愿较低，难以保障设施正常运营维护。

5. 对策

（1）构建城乡一体的新型基础设施规划建设体系。结合新型城镇体系规划，实行城乡交通、通信、能源、环保、防灾等设施统一布局和建设。各级政府投资建设的交通、能源、通讯、环保等基础设施项目布局，要统筹考虑城镇和农村的需要。城市间基础设施的衔接，要尽可能把农村包括进来，积极推进城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理向周边村镇延伸，努力形成城乡一体的新型基础设施体系。

（2）加大公共财政资金的投入力度。在新农村基础设施建设过程中，将农村基础设施建设作为公共财政投入的重点，确保政府财政预算及时足额拨付到位，杜绝预算和执行两套账的做法。另外可以吸引金融机构、爱心企业以及回乡创业的成功人士等社会力量积极参与新农村基础设施建设，建立多元化的筹资机制。建立健全农民参与新农村基础设施建设的激励机制，让农民以劳务获酬等方式参与建设，建立农民参与建设的激励机制，如多筹资多补、先开工先补、以奖励代补等方式。

（3）提升农村基础设施质量和功能。按照基础设施城镇化、服务设施社区化的要求，实施以中心村和中心镇为重点的农村基础设施提升工程，提高农村基础设施现代化水平。中心村之间及中心村与中心镇之间，要全面实现等级公路连接，量力而行地铺设柏油路，杜绝或者减少修建水泥路的做法；中心镇和大部分中心村都要实现城乡一体化供水。

（4）统筹城乡基础设施管理。把城市污染防治和农村污染防治结合起来，实行统一规划和系统整治；统筹布局污水處理厂、垃圾处理厂等环境设施。中心镇都要建设污水处理厂或连接县（市）驻地污水处理厂的污水输送设施，有条件的应建设适度规模的垃圾处理厂。农村污水主要实行村收集、镇处理；农村垃圾主要实行村收集、镇运输、县处理。中心村都要建设垃圾临时存储设施和连接城镇污水处理厂的污水输送设施。推动农村工业向小城镇和工业小区集中，解决农村工业分散布局、无序排污的问题。统一城乡环境保护政策，禁止高污染、高能耗等不符合国家产业政策和环保政策的项目到农村建设，特别要杜绝城市重污染企业、项目、废水和垃圾向农村转移。畜禽养殖企业要远离城市、村镇驻地和饮用水源地，所产生粪便等污染物要进行无害化处理。

6. 结语

山东省城乡基础设施建设和管理不同步、不均衡本质上是我国二元经济结构的体现。解决和突破这一矛盾的根本出路应是在发展农村经济的基础上走农村城市化道路，实现城乡良性互动，逐步减少农村人口，转移农村剩余劳动力，增加城镇人口，转变生产增长方式，提高劳动生产率，从而提高农村的经济效益、社会效益和人民生活水平。

参考文献

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[文章编号]1619-2737（2018）03-12-729