王丽波

摘 要：随着高校教育经费投入加大，高校涉及的经济活动越来越多、越来越复杂，违法违纪案件也屡见不鲜，作为高校监督体系重要组成部分的内部审计，在加强财政财务管理、维护国家财经秩序方面发挥着重要作用，也面临着巨大挑战。文章对高校内部审计存在的问题进行分析和研究，提出高校内部审计要借助《審计署关于内部审计工作的规定》出台的契机，对规范高校内部审计工作、提高内审质量、在高校治理中充分发挥作用提出建议。

关键词：内部审计；高校治理；内外联动审计模式

中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1002-4107（2018）07-0069-02

高校内部审计是党和国家监督体系、治理体系不可或缺的部分，是党和国家监督体系向高校的延伸。高校事业的发展需要高校内部审计来保驾护航，但其本身还存在着很多问题，亟须规范建设。在这种背景下，审计署第11号令《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称“11号令”）2018年3月1日开始施行。“11号令”对内部审计进行了重新定义，扩展了审计内容、重新界定审计目的，对新时代背景下内部审计如何开展进行了详细规定，加强了审计机关对内部审计的指导监督，提高了内部审计的权威性，为内审工作的开展给予了国家层面“撑腰”[1]。这是审计事业的一大进步，是国家审计对内部审计的信赖和认可，打破了国家审计、内部审计相互独立的局面，开启了内外联动的审计模式时代。

一、高校治理中加强内部审计的必要性

（一）高等教育的发展需要加强内部审计

高等教育部门作为国家行政事业单位中的重要组成部分，是培养高层次人才的摇篮，国家投入了大量的财政资金来支持高等教育的发展。尤其在实施科教兴国战略下，要实现要从“教育大国”走向“教育强国”的目标，教育支出更是逐年增长。要保证财政资金的使用真实、合法、效益，维护经济秩序，除了财政监督外，审计监督必不可少。国家审计代表政府从外部和事后对财政资金进行审计监督。但要保护好国家的钱袋子，仅依靠国家审计的力量不够，还需要内部审计来补充。

（二）推进高校治理体系和治理能力现代化需要强有力的内部审计监督来制衡

高等教育事业是国家公共事业的重要组成部分，要达成高等教育目标需要建立现代高校治理体系，提高高校治理能力。而治理体系实际上是制度构建的表现，治理能力则是制度执行的集中表现[2]。所以要检验高校治理能力，最简单的方法就是检查制度体系执行的是否到位，是否起到了效果。相应的检验就需要内部监督重要组成部分的内部审计部门来承担。所以强有力的内部审计监督对治理体系和治理能力现代化有很大的推进作用，有效的内部审计能为高校的发展保驾护航。

二、高校内部审计存在的主要问题

（一）高校内部审计的独立性、权威性有待进一步提高

高校内部审计是指在内部设置的审计机构，在主要负责人的领导下，对经济活动和财务收支活动所进行的监督[3]。内审工作的直接领导层次越高，独立性越强，权威性越高，就越容易开展。而在高校实际中，一方面主要负责人的精力有限，大多关注学科、教学、科研方面，且审计的职责决定其并不能为组织直接创造效益，故审计部门大多不由校长主管，这就使其开展的权威性有所下降。另一方面内审机构和人员的处境决定其独立性是有限的、相对的，都是内部的机构和职工，个人利益与单位利益休戚相关，内审审什么、怎么审、审计结果如何运用、审计建议能否落实都要受本单位领导的制约。

在外部，高校内部审计机构大都由教育厅相关部门主管，且基本是把财务、审计放在一起，管理的关注点都放在对预算、决算等具体业务的指导上，对内部审计工作局限于数据的搜集和整理。在国家审计机关对内部审计机关的指导监督上，虽然审计法和审计署4号令都对其进行了明确规定，但实际上国家审计机关与内部审计机关的联系非常少，一般是通过内部审计协会组织内部审计机构开展培训和交流活动，相互之间的合作很少。这就使本就以促进高校加强管理为目的的内部审计开展起来底气和硬气不足。

（二）内部审计业务的规范性有待进一步加强

审计具有法定性，要以法律法规作为审计业务开展的标准和依据。相关内部审计条例、规定和基本准则、具体准则中对审计业务的开展都有明确的规定，且中国内部审计协会对高校内部审计专门出台了实务指南第4号，对高校的内部审计业务进行详细指导。但由于高校内部审计业务的开展是在本单位负责人领导下，自主性很大，相关主管部门及内部审计协会并没有对审计业务如何开展在实质上进行指导和监督。故很多审计程序都根据实际情况进行了简化和省略。审计公示制度、审计整改制度、审计结果的运用等也落实不到位。

（三）内部审计业务覆盖范围需进一步拓宽

审计署4号令、教育部17号令分别对内部审计和教育系统内部审计职责进行了明确的规定，而在执行中业务范围非常有限。根据黑龙江省内24所高校2017年内审业务开展情况的数据，其中黑龙江大学、东北农业大学等21所高校内审业务主要集中在财务收支审计、经济责任审计、工程审计等常规审计上，内部控制审计、信息系统审计、资产管理审计、效益审计等开展的较少。黑龙江工程学院等3所高校未设立专职的内审机构和人员。根据数据可以看出，各高校审计业务开展的范围很窄、覆盖面不全，基本上监督的重点仍停留在“有没有”即真实性和“对不对”即合规性方面。

三、以11号令为准绳，提高内审地位、规范内审工作，在高校治理中发挥作用

审计署11号令的出台，提高了内审地位，进一步明确了内审职责权限和程序，加强了内部审计结果的运用，尤其强调审计机关对内审工作的指导与监督，这为内审作用的全面发挥创造了契机，为内审“撑腰、压责、引路”[4]。内审也要适应新形势，抓住11号令出台的契机，提高政治站位，努力开创教育审计发展新局面。

（一）从政治高度来认识内审工作，落实高校负责人直接主管审计要求

高校内审发挥作用的前提是学校领导的重视，由高校负责人直接主管内审工作，才能更快推动内审业务的全面展开。一般来说高校内审机构的设置方式是在校领导下，设置独立的、与其他职能部門平行的机构。这种模式使内审独立性较弱，监督活动难以开展。只有学校领导重视，才能避免内部审计的尴尬处境，保证内审的独立性和权威性[5]。所以要落实高校校长直接主管审计原则，从政治高度来认识内审工作，把学校的内部审计作为国家监督体系的延伸来考虑，把内审当成在高校治理系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统，及时监督，及时整改。

除此高校领导要正确引导中层干部和所属部门对内审工作的认识，积极配合内审业务的开展，创造良好的外部环境。要树立审计容错意识，完善审计容错机制，消除干部对审计的顾虑，不怕改革中的失误，形成发现问题、积极整改，进而促进管理、提高高校治理水平的良性循环。

（二）结合实际完善内部审计规章制度，提高内审工作规范性

新形势下高校内部审计主要矛盾凸显，即日益增长的内部审计需求与内部审计发展的不充分不平衡之间的矛盾。要解决矛盾就要科学谋划，开展内部审计规范化建设。提高内审工作规范性，须从制定和完善内部审计规章制度开始，把审计署11号令精神贯彻落实到位。高校内部审计的地位决定其既受高校管理，又须对高校行使监督权，这种情况下制度保障是内部审计机构和人员依法依规独立履行职责的关键。

一方面高校内审制度的建设要依据相关法律法规、国家审计的指导要求及11号令精神结合高校实际情况来制定。另一方面高校内审制度的执行到位才是内审规范性建设的关键。在11号令出台之前，高校内部审计机构的上级主管部门教育厅和国家审计机关、内部审计协会对内部审计业务没有进行强制性的指导和监督，这使高校内部审计的自由度很大，业务开展全靠内部审计机构的自觉和高校管理的需要。11号令出台之后，国家审计机关等上级部门加强对内审工作的业务指导和监督检查，从外部进行推动，加上高校领导层的重视和高校内部审计机构的自觉推进，内外联动形成合力才能真正推动内部审计的规范性建设，开创内审事业的新时代。

（三）转变审计监督关注点，提高内审工作先进性

审计署11号令对内部审计的内涵与外延进行了扩展，要求内部审计业务范围扩展到内部控制和风险管理层面。这是对内部审计业务提出的审计监督全覆盖要求，也是审计理论的发展趋势对内部审计业务开展的现实需求。一直以来，高校内部审计业务的开展围绕高校财务会计业务开展，开展的审计业务局限于财务收支审计、经济责任审计等传统审计业务，关注点在财务管理的执行过程和执行结果是否真实、合规，对决策制定、计划编制、绩效评价等方面关注的较少，很少开展以风险管理、内部控制为重点的现代管理审计业务。高校内部审计工作中要转变审计监督关注点，开展此类业务能使审计监督更加精准和具有前瞻性，但实践中如何开展好也是内部审计的重要研究课题。

参考文献：

[1]中华人民共和国审计署.审计署关于内部审计工作的规 定[Z].[2018]令第11号.

[2]喻菊，刘传俊.治理能力现代化视角下高等教育改革创新 的行动逻辑[J].湖北社会科学，2017，（12）.

[3]崔英波，胡治寰.浅谈当今我国高校内部审计存在的问题 与对策[J].中国管理信息化，2017，（3）.

[4]姚进.内部审计要动真格了[N].经济日报，2018-02-14.

[5]时现.最新发布的《审计署关于内部审计工作的规定》的 特点分析[J].中国内部审计，2018，（3）.