苏遥

摘 要：联合国维和行动是在世界东西方两大阵营的对峙冷战的过程之中诞生的，自维和行动发起几十年来，和平行动已经成为不容忽视的全球现象，带来重大的政治、军事、人道和法律挑战，对于此问题的研究不容耽误和小觑。和平行动已经成为维护世界和平与安全的重要手段，从法律角度完善和平行动的意义重大。本文旨在对和平行动中的涉及的法律问题进行分析，以求能够更好地保护维护部队人员合法权益，更具有保护世界和平与安全、维护国际人道主义的重要价值。

关键词：和平行动；维和人员；国际人道主义

一、联合国维和行动法律依据

联合国维护和平行动是第二次世界大战以及冷战后的新生产物，始于1948年联合国巴勒斯坦停战监督组织（UNTSO）的建立。《联合国宪章》并没有关于维和行动的具体规定，维和行动的权限介于宪章第六章和平解决争端和第七章运用集体安全的强制措施之间，是填充宪章关于调解条款和强制条款之间空白“实际办法”，被联合国第二任秘书长称之为“六章半的创见”。[1]实际上，由于联合国维持和平行动是从实践中发展起来的，因此绝大多数情况下仅仅只是存在一些习惯和惯例，国际社会依靠实践需求和经验，在摸索中发展起联合国维和行动。在完善维持和平行动法律框架时，应突出维持和平行动的这一特点，尽量以宪章现有规定为基础，但实际情况是宪章关于和平行动的法依据无任何明确规定，有国际法院认为每次维持和平行动都有不同的法律依据，经常援引的有宪章第11、14、18、22、24、29、40、41、42、48和99条等；有法院倾向于以宪章第40条来解释维持和平部队，认为维持和平部队的派遣是安理会为执行其职能所需设立的一种辅助机构。鉴于这一系列的空白以及维和行动尴尬的地位，我们对维和行动的定位更加应该明确，比如将其作为新的一章列入宪章，不同于和平解决争端，也不同于强制办法，而突出和平行动本身所具备的特点，使宪章中有关维和行动的所谓“暗含权力”得以明确，使得维和行动具有明确具体切实的法律依据，在实践中得以更好运作。

二、维和人员的法律地位及责任问题

首先，应当明确维和部队在冲突地区是独立的第三方，必须严守中立地位，这是维和三原则中“公正”原则的体现。其次，根据《联合国宪章》和《联合国特权和豁免公约》，维和部队代表联合国进行维持和平行动，享有相应的特权和豁免。但是一些国家不是《联合国特权和豁免公约》的会员国，而且维和部队每次行动进入的是不同冲突地区，每次面对不同的复杂情势和局面，就更加需要对其明确具体的法律地位的确认。这个时候，就需要由安理会在通过维和决议之后，与冲突地区签订《维和部队地位协议》，对相关内容如维和部队的法律地位、维和任务、维和人员的安全保证、豁免与责任等等问题作出规定。目前联合国秘书处已经制定了维和行动《部队地位协议》样本，建议将该样本修改并纳入到“联合国维持和平行动国际公约”中。

（1）维和人员的特权与豁免

据《联合国宪章》第105条、《联合国特权与豁免公约》以及联合国与东道国缔结的有关联合国维持和平行動在东道国境内地位的双边协定以及安理会或大会决议、实践惯例，1990年在第45届联合国大会期间形成了《联合国与东道国关于维持和平部队地位的示范协定草案》（简称“示范协定草案”）。依照该“示范协定草案”，维和部队人员划分为军事人员、警察人员和文职人员三类，分别对应军事部门、警察部门和文职部门三部门。

“示范协定草案”在维和人员享有特权和豁免方面作出了相应规定，列表如下：

（2）维和人员的法律责任问题

①联合国的承担惯例

从早期的维和行动开始，联合国就一直在为其主导的维和行动负责。联合国是不同于各成员国的国际组织，联合国维和部队由其派遣，属于其附属机构，是维和行动的主要执行者，理应为维和行动的违法行为负责。当维和部队受联合国军事领导和有效控制时，联合国就应当维和部队违法行为负责。国际法协会制定了“有效控制”的认定标准。但实际情况是一直以来，即使是在无法认定有效控制时，联合国仍然承担着责任。由联合国承担责任时，维和人员的行为必须与其官方身份保持一致。如果维和人员以与授权不符的身份作出违法行为，该行为应当由其所属国负责。

②派兵国的法律责任

一般情况下，由于维和部队由国际组织负责主导和指挥，且维和部队在远离派兵国位于驻在国，没有理由要求派兵国对其本国维和人员的任务所造成的违法行为承担责任。但若由派兵国承担指挥和控制维和行动职责时，或是派兵国明知行为必然违反国际法，仍然继续任由这种行为继续，那么派兵国就该对这些行为负责。根据国际人权法和国际人道法的有关规定，一个派兵国也可能对另一个派兵国的行为负有直接责任（如1980年《联合国关于禁止酷刑和其他残忍、非人道、侮辱人格待遇的公约》的第二条、第三条，日内瓦公约共同第一条等）。派兵国的维和士兵即便是以个人名义作出的违法行为，派兵国也要承担相关责任。

③共同连带责任

当派兵国对违反国际人道法的行为承担责任的同时，国际组织在政治上有义务通过实际行动尽量确保国际人道法的遵守。国际组织、派兵国和东道国都要遵守维和行动执行规则，并遵守相互之间所签订的有关协定。当无法明确裁定应有具体哪一国对违法行动负责时，所有派兵国应共同承担责任。《国家对国际违法行为的责任条款草案》第47条第一项的规定共同责任进行了阐述，该项规定既不承认有关共同的和多方的责任的相关规则，也不排除两个和多个国家对有关同一个国际违法行为负责的可能。

④维和人员个人的刑事犯罪责任

维和行动的过程中，若国际组织与派兵国承担了违法责任，维和人员个人的严重犯罪所需承担的责任也不可免除。这是国际刑事责任为防止个人逃脱刑事犯罪躲在国家和阻止的背后逃避惩罚，个人严重违反国际人道法和人权法的行为毫无疑问要其为自己的行为付出代价。

三、适用国际法人道法的困境与挑战

（1）和平行动新发展与国际法人道法的冲突

当今世界，和平行动日益采取积极主动的方法，目的即是迫使那些参与暴力的人退出冲突，拥抱和平与安全，但这绝非易事。今年发生在索马里、南苏丹和中非共和国的对联合国和平人员的袭击就痛苦地提醒国际社会，维和人员的使命是何等危险。原本作为不介入武装冲突本身、仅作为中立第三方的维和人员，随着和平行动武力使用的情形越来越多，对于参加和平行动的部队而言，他们行动所处的复杂多变的环境使其更有可能卷入使用武力。在这种环境中，国际人道法和人权法的适用性问题就突显出来。

（2）国际人道法是适用于和平行动的困境

和平部队有关的最敏感的问题之一就是其可能卷入的局势在国际人道法上如何归类。长期以来，国际人道法可以适用于和平行动这一想法本身遭到漠视。参加和平行动的国家和国际组织倾向于不承认和平特派团已成为武装冲突一方。但实际上国际人道法的适用条件得到满足时，和平部队就必须也应当遵守这一法律体系。因此，任何法律解释都不能改变现场的事实。如果对局势的客观评估证明存在武装冲突，就不能说不存在，即使和平部队已经卷入其中结论也是相同。

然而，即使国际人道法适用于和平部队的条件得到满足，也仍然可能难以确定在参加行动的那些主体中，谁应被视为冲突一方，从而受到国际人道法的约束。应当主张只有部队派遣国才是冲突一方吗？指挥和控制多国部队行动的国际组织呢？从国际人道法上应当如何看待该国际组织未参加军事行动的成员？这些问题都需要仔细审视，因为它们对于国际人道法的适用范围以及对于人道对话都具有尤为重要的意义。

（3）完善国际人道主义法律框架

在法理上，国际人道法适用联合国维持和平部队存在着较大困境，主要体现在《海牙公约》和《日内瓦公约》及其议定书等主要国际人道法在缔约过程中并没有考虑到联合国的维和行动问题。它包括两个部分：一是对作战方法和手段的限制，即所谓的“海牙法体系”；二是对战争受难者（武装部队的伤病员、战俘和平民等）的保护，即所谓的“日内瓦体系”。随着和平行动的进一步带来的复杂形式，必然引发对有效规范行动、确保行动成功的相关规则的改革使用要求。面对如此现状，更加需要尽快完善国际人道法的法律框架使其能在和平行动中更好适用。

①立法体系完善

国际法人道法规定只适用于武装冲突的情况，但是恐怖主义行为在和平时期也很有可能发生，那么国际人道在这种情况下很有可能就无法适用。完善国际人道法律框架、尽快填补法律体系中的盲区是有效应对和平行动中人道危机的有力举措。然而，国际人道法从1864年第一部日内瓦公约诞生至今，已有100多年的历史，相关规则不仅陈旧而且模糊，在面对有效保护平民个体与旨在防止或结束武装冲突、有限使用武力与有利控制形势等矛盾，以及现代军事作战对军事需要原则、区分原则和比例性原则的巨大冲击与挑战时都显得力不从心，我们需要对国际人道法律体系进行更新和完善。第一，在现有的国际规则基础之下，进一步具体规定关于和平行动武器适用的规定，如落实新武器审查机制、推进军备控制进程和建立武器控制法制，避免由于法律规定的过于笼统而带来的标准不明、执法不力的问题。第二，明确将“保护平民居民”的任务作为和平行动的核心目标，作为和平行动是否成功的标志，并以此为前提规定和平行动的具体方案。第三，进一步强化“马尔顿斯条款”的作用，[2]也不能允许各国利用国际人道法中例外规避国际人道法的实施。对于无法达成一致合意和暂时无法解决的问题，可以强调国际惯例、人道原则和公众良心在规范和平行动中的作用，也就是说，在国际人道法尚无明确规定的情况下，有关冲突方仍有遵守国际人道法的义务，具有普遍性的重要意义。

②维和人员权益的国际人道法保障

不仅是和平行动本身需要国际人道法的适用，置身于形势复杂和极度危险环境之下的维和人员的权益更需要国际人道法的保障。首先，健全维和人员权益保障的人道法机制，重点就是要明确具体维和人员的法律地位、权益职责范围和缺乏保障的责任追究制度。其次，需要提高维和人员运用法律防范應对风险的能力，训练、装备和武装以及提前对于维和任务所在的环境的了解，相关协助人员的配合都很重要。最后，严格遵守有关维和三条基本原则，一是同意原则，只有各东道国同意维和行动的干预，才能保障其对于维和人员的保护，避免维和部队人员丧失应有的中立、受保护的地位；二是恪守中立原则，维和人员但凡偏向任何一方都会丧失其作为和平解决针对的意义；三是坚持非自卫不使用武力原则，近年来，一些维和行动逐渐突破了原有的限制，与武力强制执行行动的界限日益模糊，使一些本质上属执行行动的任务被纳入了维和范畴。让维和部队去执行强制性武力行动并没有国际法上的依据，不仅不能按照应有的装备、武装达到目的，还可以受到更严重的威胁。

事实上，可以说和平行动是一个促进履行确保他人尊重国际人道法这一义务的平台。从更加国际人道法的视角，并鉴于当代和平行动往往是支持东道国武装部队与一个或数个非国家武装团体作战，在这些行动中，尊重并确保尊重国际人道法的义务显得更加更具意义。

参考文献

[1]参见闫利娟《联合国维和行动法律框架》，选编自《和平行动中的国际人道法研究—国际军事法和战争法学会国际研讨会文集》，军事科学出版社，第158页。

[2]“马尔顿斯条款”出自1977年《日内瓦公约第一附加议定书》第一条第二款，可以被称为国际人道法的兜底条款。马尔顿斯是俄国著名国际法专家，1899年在海牙和平会议上宣读了这一条款，并被写进海牙公约前言。它的基本内容是：在国际人道法未包括的情况下，“平民和战斗员仍受来源于既定习惯、人道原则和公众良心要求的国际法原则的保护和支配”。这一条款已被引进1977年日内瓦公约第一附加议定书第一条第二款里，“马尔顿条款”使得国际人道法原则的范围远远地超过了已制定成文的公约，且不受时间的限制。正因如此，“马尔顿条款”在国际人道法中越发显出其普遍意义的重要性。