万秉承 舒本耀

落实军民融合发展战略要求，推动军民融合深度发展，加快形成“全要素、多领域、高效益”的军民融合深度发展格局，需积极引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域。目前，我国军品科研生产和维修领域的准入和管理工作尚未建立高效的协同运行机制。民营企业参与武器装备科研生产必须获得武器装备科研生产单位保密资格认证、武器装备科研生产许可审查和装备承制单位资格审查“三证”。“三证”作为军品市场准入管理的制度依据，在实际运行过程中存在着制度衔接不畅、审查程序繁琐、审批周期过长、准入“门槛”偏高等现实问题，无形中给优势民营企业参与国防工业设置了准入障碍，增加了制度性交易成本，造成了参军企业人力、财力的浪费。因此，本文将以制度性交易成本为着眼点，研究、完善现行的准入管理制度，构建符合我国国情的军品市场准入管理模式。

一、军品市场准入管理中的制度性交易成本

新制度经济学派认为，任何交易活动都存在成本，这些成本源于交易主体的有限理性和契约的不完备。早在1937年，著名经济学家罗纳德·科斯在《企业的性质》一文中就提出“交易费用”这一思想，认为交易费用决定了企业的存在，因为市场交易存在着不确定性和负外部性，致使交易双方需要支付额外费用。企业成立的最终目的则是通过采取不同的组织形式来降低这种费用。随着交易主体的增加和交易活动的重复，人们发现，建立明晰的市场制度、运用规范的制度标准来约束交易主体行为，能够有效降低外部交易费用。虽然制度具有降低市场中的不确定性和负外部性的作用，但是制度化后的交易活动，如信息获取、合同签订、合同监督等，却逐步演化为制度成本。同样，建立制度、使用制度、维护制度也都需要成本，这些成本最终由使用制度的企业来承担。当企业在遵循政府制定的一系列规章制度时所需付出的成本，则被称为制度性交易成本。它是属于企业自身经营性成本以外的、受制于政府制度性安排的外部成本。

军工企业是武器装备科研生产的主体要素，也是国防工业发展的核心支柱。加快吸纳优势企业参与国防建设、壮大军工企业群体，不仅有利于国防工业快速发展，国防实力的迅速提升，还对实现军地资源共享共用、推进军民融合发展战略有极强的现实意义。军品市场建设关乎国家核心和战略利益，建立必要的市场准入制度是维护市场秩序、保证装备质量、降低军品市场中的交易成本、推动国防工业健康快速发展的重要保障。因此，国家行政管理部门围绕着承制单位法人资格、科研生产能力、保密管理、质量管理等方面建立由国防科工局、装备发展部、国家保密局牵头组织的武器装备科研生产单位保密资格认证（简称保密认证）、武器装备科研生产许可认证（简称许可认证）和装备承制单位资格认证（简称资格认证）的“三证”审查制度。

“三证”审查制度是政府、军队管理国防市场的重要手段，由政府、军队的派出机构按行业标准、产品类型分部门实施管理。这种多头管理的审查模式规范了民营企业的参军行为，降低了军品市场的准入风险。随着民营经济的快速发展，这种行政审查模式的外部性越来越明显。参军民企在审查过程中要向不同审查管理机构提交多份相同申请，按不同流程办理不同手续，并接受不同部门的多次相似审查，致使参军企业在准入阶段付出了不必要的人力、物力、财力的损耗，增加了企业进入军品市场的时间成本与交易成本。此外，任何技术和产品都存在“保质期”，漫长的审查过程不仅削弱了参军民企的产品优势和技术优势，抑制民营企业参军热情，还不同程度上迟滞了“民参军”进程，损害了企业利益与国家利益。因此，下文将以制度性交易成本為着眼，剖析当前军品市场准入审查过程中存在的管理问题并提出具体建议、对策。

二、基于制度性交易成本透视军品市场准入管理问题

当前我国军品市场准入审查体系相对独立，机构协同运行难，审查资源共享度低。在军品市场准入审查体系设立方面，目前我国实行的是“三证”审查管理制度。一是武器装备科研生产许可制度，是政府管控国防科技工业市场准入的重要依据，其侧重点在于装备承制单位是否合乎行业标准；二是装备承制单位资格审查制度，是军方采购部门实施装备采购、签订装备合同的基本依据，其侧重点在于装备承制单位的生产能力、产品质量以及能否有效落实军方要求；三是武器装备科研生产保密资格认证，是国家对涉密信息、产品实施行政审批管理的重要方式，也是承制单位承担涉密任务的首要前提，该制度侧重于装备承制单位保密制度、措施等方面。在机构职能设立方面，国防科工局代表政府负责武器装备科研生产许可认证工作；装备发展部代表军方负责武器装备承制单位资格认证和质量管理体系认证工作；国家保密局会同国防科工局、装备发展部等部门共同组成武器装备科研生产单位保密资格认定委员会（简称军工保密资格认定委员会）负责保密审查工作。相互独立的审查体系与职能设立，引发下面一系列问题：

一是各类审查制度衔接不紧密，组织协同难。我国“三证”制度同属于国家审查制度序列，但审查范围和要求各有侧重，运行方式相互独立。例如，武器装备科研生产许可认证聚焦于行业标准，且只对生产许可目录内产品的企业进行审查；装备承制单位资格认证则聚焦于军工企业的装备承制能力，凡与军方直接签署装备合同的企业必须通过装备承制单位资格审查。审查范围和要求的不同造成了制度的内生隔离，而制度缺少衔接机制致使其在执行过程难以同步进行。此外，“三证”审查制度因法律依据不同致使在后期完善过程未能形成合作机制，组织协同难以有效开展。

二是各类审查管理机构归口不一，整合难度大。军品市场准入资质审查管理部门涉及政府和军队两大系统，系统间运行相对独立，分属于党政军各部委各部门管理。严格意义上来说，军队与政府的审查管理机构地位平等，不存在隶属关系，分别代表各自利益。武器装备科研生产许可认证归政府管理机构国防科工局管辖；装备承制单位资格认证由装备发展部统管，各级合同监管部门分管；保密资格认证则由军工保密资格认定委员会负责执行。各部门、各分属机构互不相同且缺乏更高级别的协调统筹机构，致使整合审查力量过程中牵扯到的利益关系难以协调。因此，审查机构整合难度大。

三是审查内容交叉重复、程序繁琐复杂、资源利用效率低下。许可认证和资格认证都对企业的质量管理体系、企业财务报表、法人资格、保密资质等内容进行审查，交叉重复审查使参军企业需要面对不同部门的同种审查，无形中增加了企业和审查机构的负担，造成了审查效率的低下。同时，审查机构还因沟通不畅致使不同认证部门对于同一审查事项出具不同的认证意见，进而影响了审查机构部门的权威性。另外，资质审查存在先后顺序，在实行“两证合一”后保密资质成为首要前提。现行保密资质要求企业的保密管理体系有效运行达6个月以上，因此，企业完成“三证”审查一般需要2-3年，这无疑增加了企业的时间成本、沉没成本和沟通成本。

以制度性交易费用为视角分析以上军品市场准入资质审查管理过程中存在的问题，可以发现：

一是复杂的行政管理许可造成了高昂的交易成本。一方面，不合理的审查标准和审查要求为“民参军”设置了不必要的门槛。受计划经济时代的传统行政管理体制影响，国家对军品市场准入的行政许可项目设置偏多且部分政策前后不一、自相矛盾。例如，保密资质认证要求申请企业出具军品项目订单，想获得军品承制订单却必须拥有保密资质，因而民营企业常常在申请环节陷入“先有鸡，还是先有蛋”的死循环。另一方面，不合理的行政垄断衍生出不合规的行政垄断行为。受“重审批轻监管、以审代管”的管理思想影响，政府和军方在资质审查环节按从高从严要求。但对于某些无关项指标要求过高则无形中提高了市场的准入门槛。相比民营企业，国有军工企业在准入审查环节更容易借助与政府的内在联系通过资质审查，继而加深了国有军工企业的垄断地位。而“以审代管”对军工企业的后续生产难以形成有效监管和持续的影响力。

二是不合理的职能分工和政府市场关系导致了高昂的交易成本。在国防工业建设初期，我国民营企业无论在生产能力、装备水平还是技术力量与军工企业都存在一定差距。为确保国防工业健康快速发展，我国政府、军方共同承担起军品市场准入资质审查职责。受时代局限性的影响，政府和军方在审查业务划分上存在着程序复杂、标准不一等现实问题，直接影响“民参军”进程与效率。例如，政府按照行业标准进行审查，而军队则要求承制企业符合军队采购标准，相似的内容却由两大部门分头审查，不仅极易对同一审查对象产生不同的审查结果，影响审查机构的权威性，还易造成审查机构间的相互依赖，致使审查机构彼此等待对方结果，影响审查效率。此外，行政化的审查模式忽视了市场对资源的配置作用，而管理高层对政府服务职能又缺乏深刻认识，片面强调政府的主导作用，对社会中审查机构和审查力量持“不能用、不敢用”的态度，认为市场机制运用到国防市场中会损害国家利益。因此，在审查体制机制设计上忽视了市场竞争作用，使审查资源难以合理高效配置。

三是不完善的监管机制和数量较少的审查机构引发了高昂的交易成本。现行“三证”审查模式下的监督机制还不完善，审批权和监督权尚未分离，政府和军方既扮演着运动员又兼任着裁判员。这种双重身份的管理模式导致审查机构缺乏制约，审查权力无限放大，审查水平停滞不前，并為权力寻租埋下隐患。此外，随着军民融合产业蓬勃兴起，参军企业资质申请数量与日俱增，而我国现有的审查机构数量相对较少，供需严重不匹配导致审查机构的任务积压严重，参军民企只能依次按顺序等待审查，无形中增加民企参军的时间成本和机会成本。

三、基于制度交易成本视角的军品市场准入管理模式创新

基于制度交易费用理论分析，建立国家层面的部际协调领导机构是破除军品市场准入行政壁垒的现实需要。传统的行政管理模式致使各系统的资质审查体系运行相互独立，审查资源共享程度低，各部际间缺少协调机构。建议在原有各审查系统基础之上对各类审查机构进行融合改组，成立统一且目标明确的，即协调军品市场准入资质审查管理工作的部际审查管理领导机构。针对现行管理模式下的行政壁垒、程序壁垒，通过设置高级别领导机构进行顶层统筹、模式规划，着力加强资源统合、力量整合、政策集成，打破原有机构因隶属关系、职能分工不同而产生的业务分离，不断完善联合审查机制，加快推进“两证联审”“多证联审”管理工作，逐步实现审查业务一体化、同步化、集中化，大胆尝试“两证”“三证”等多证融合。此外，通过设立资质审查管理领导机构，理顺各系统、各部门间职能、业务关系，进一步健全管理标准，将科学化、规范化、灵活化等管理原则贯彻审查工作的始终，抓大放小，简化审查流程，从行政管理体制上解决当前军品市场准入资质协同审查难、制度衔接难等问题，不断助力民企参军。

提升资质审查机构管理效率，必须对审查部门职能进行合理化分工，必须从法律制度上或以准则规定的方式明晰各部门职责权限，进一步明确政企关系。这是理顺政府市场关系，降低企业制度性交易成本的重要途径。尤其是在规定审查部门职责时，要重点解决“管什么、如何管、谁主管”等一系列问题，将任务细化到各部门，将责任具体到各岗位，明确各项审查任务时限，建立机构、部门间权力责任清单和岗位责任倒追机制，不断完善相关制度、准则建设，使军品市场准入资质审查管理透明化、标准化、流程化。同时，审查机构职能进行划分时，对于所属同一管理体系、类别相同或相近的审查业务，应交由某具体职能部门实施专管；对于所属不同管理体系、类型相同或相近的审查业务，可由部际审查管理机构牵头，设联合审查项目部门或小组，指派相关责任人，并从不同审查体系中抽调审查人员共同实施该项审查业务。

加强资质审查监察制度建设，健全相关约束监督机制，建立审查投诉平台和投诉流程，着力消除资质审查管理灰色地带。军工企业是国防建设的基本单元，是推动国防工业快速发展的重要基石。吸纳社会优势企业参与到国防建设工程，必须建立有效的激励机制和监督机制来调整企业利益和国防利益，使双方利益能够保证高度一致。根据经济学中对寻租的解释，任何寻租行为都不能产生社会剩余价值，反而导致社会资源的浪费，造成市场运行的低效。国防市场属于垄断市场，行政管控无形中为寻租创造了条件。因此，必须设置监督监察机构，强化监管机构管控能力。机构设置可由部际审查管理机构牵头设直属监管部门，指派专人对审查过程实施“全方位、全流程”监控。同时，要将监督检查工作落到实处，建立设立审查投诉平台、公开投诉渠道、规定结果反馈时间等，一旦发现违法违规现象及时予以处理，强化对相关审查部门的权责约束。

吸纳社会优势审查资源力量，扩充审查机构数量，大胆尝试军地联审管理模式，积极探索行政与市场相结合的管理体系，发挥市场竞争作用，逐步实现政府由“直管”到“监管”的职能转变。针对当前军品资质审查管理过程中存在的机构少、任务重等问题，政府、军方可以尝试面向社会遴选一批信誉好、能力强的第三方审查机构，引导其参与非关键核心领域军品市场准入资质审查管理工作，通过绩效考核、业务指导、行政监管等方式来约束其行为。同时，逐步放开军品市场资质审查行政管制，将竞争机制引入到资质审查管理当中，利用市场机制激发审查机构的市场主体作用，最大限度实现审查资源有效配置，使国防建设与经济社会发展处在良性有序运转状态。此外，政府、军方在建设第三方审查制度过程中，要高起点谋划、高标准实施、高质量建设、高效率推进，树立国家利益为核心的审查理念，积极帮促第三方审查机构完善资质审查管理模式，使之更好地为“民参军”提供专业化审查服务和技术支撑。

四、结语

在国防工业发展初期，政府主导的资质审查管理模式有效维护国防工业建设秩序、吸纳社会优势民企力量、推动军民一体化建设。但随着经济社会的发展，这种管理模式所产生的制度性交易成本严重挫伤了参军民企的积极性，迟滞了“民参军”进程。因此，解决现有管理体制问题，降低制度性交易成本，更好地助力民企参军，需从国家层面设立部际协调领导小组，调整各部门职能、业务关系，建立独立监管机构，吸纳社会优势审查力量，不断推动政府职能转变。努力实现企业发展壮大和提高国防市场建设效益的“双赢”。

（作者单位：国防大学联合勤务学院）