柴奕

[摘要]党的十八大以来，制度治党作为党中央全面从严治党的创新实践成效卓著，党的十九大报告进一步提出了思想建党与制度治党同向发力的具体要求。制度治党于党的自身建设而言，是党进行自我革新的有力工具；于国家建设而言，凸显了党的先进性，助力于实现国家治理体系的现代化。从党的制度建设发展到制度治党，是一个理论到实践、传统到创新的过程，更是制度从成型到成熟的重要转折。我们要继承好制度建设的成果，也要在实践中总结创新经验，推动制度的建设与完善。新时代党的建设应当有新作为、新气象，这要求我们应当把握好制度治党的三个关键：做到让制度严起来、实起来、硬起来。

[关键词]制度治党；全面从严治党；制度建设；创新实践

[中图分类号]D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2018）01-0033-03

2017年10月18日，習近平总书记在党的十九大报告中对过去五年党中央全面从严治党所取得的成就进行了总结，并提出了新的要求。党的十八大以来，全面从严治党成效卓著，尤其是做到了将党的建设制度改革深入推进，党内法规制度体系不断完善，形成了制度治党的思想并付诸实践。在全面建成小康社会的决胜阶段，我们更要牢牢把握住制度治党这一推进党的自身建设的利器，落实好习近平总书记“让思想建党与制度治党同向发力”的新要求，完成好党的制度体系从定型到成熟的转变，同时更注重制度执行力的彰显，做到让制度严起来、实起来、硬起来。

一、制度治党的内涵解析

2014年10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中，首次提出了制度治党的概念：要坚持思想建党和制度治党紧密结合，使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中再次重申：思想建党和制度治党要同向发力，统筹推进党的各项建设。将制度治党同思想建党放在同一位置上，充分说明了开展制度治党的重要性与必要性。制度治党在党的建设与国家治理两方面有其具体内涵。

从党的建设角度来看，制度治党是党的建设过程中的框架所在，是用来规范和约束全体组织成员的，也是决定着党的外部形象的关键。制度治党通过运用制度体系的执行力和约束力来调解党内矛盾、解决党内问题、规范党员行为，促进党内各项事务的制度化、有序化和规范化，确保党内事务有章可循、有据可依。对于中国共产党这样一个拥有8900多万党员，并且还在不断吸收新鲜血液的政党来说，制度规范尤为重要。历史上，从未有一个政党同中国共产党一样拥有如此庞大的党员队伍，同时，我们党已经领导中国人民进行了近70年的国家建设，并将长期延续下去；历史上也从未有一个政党同中国共产党一样，在一个拥有14亿人口的大国长期执政。中国共产党所承担的历史责任是空前的，所面临的复杂情况更是空前的。8900多万党员遍布各行各业，每一位党员、每一个基层党组织都可能会遇到不同的情况与问题，如何能在保证独立高效运行的同时又同党中央保持统一？这需要完善的党内规章制度来规范各级党组织工作的开展。制度建设是党的建设伟大工程的钢筋框架，制度不容破坏就如同框架不容打破，任何的搭建结构、外部装饰都必须在框架的范围内进行，也就是说党员开展任何工作都必须要遵循制度的框架，不可逾越制度的限制。

从国家治理的角度来看，制度治党体现了党的先进性，能够助力于国家治理现代化事业的推进。我们常说领导干部是党员队伍中的“关键少数”，这是因为领导干部是党员队伍中能力较强、工作任务较为繁重的同志，管理好干部队伍能够更好地开展对全体党员队伍的规范建设。将视野扩大到全国人民的范围内，党员就是人民中的“关键少数”，每一位党员都是各自所在领域中的精英，且具有一定的影响力。在党内推进制度建设、形成秩序规范，就是在国家范围内推进制度治理的思想。中国的关键在党，这是因为中国共产党不仅仅是执政党，更是领导党，在中国，党的建设与国家治理之间是有机统一的。党的十八届四中全会把形成完善的党内法规体系纳入全面推进依法治国的总目标，这充分表明了制度治党的对象虽在党内，但作用于国家治理的方方面面。制度体系的现代化是国家治理体系现代化的根本要求，党员率先垂范，在党内建立起制度化体系，就是党的先进性的体现，必然能够引领党中央治国理政的大局事业不断向前迈进。

二、从制度建设到制度治党：继承与创新

制度治党虽是党的十八大以来的新概念，但早在改革开放初期，邓小平就关注到了在党内开展制度建设的重要意义。他指出：制度问题是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。1992年，邓小平在南方谈话中进一步对党的制度建设做出了深入的阐释：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”上述论述表明党的制度建设是一项艰巨且漫长的工作，也是必需的工作，它同思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设并列，形成党的建设“五位一体”格局。党的十九大进一步提出全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中的党建要求。这一转变进一步体现了制度在党的建设整体格局中地位的上升，将制度应用到党的建设的方方面面。由此可见，改革开放以来党的制度建设取得了良好的成绩，党内制度已经成型。但从现阶段所面临的问题来看，党内制度尚未成熟，制度治党就是要在制度建设的基础上发挥出制度的执行力与规范效力，将成型的制度应用到管党治党的实践之中，使制度体系成熟起来。从制度建设到制度治党的转变是决定着党的制度体系能否由定型走向成熟的关键时期。

一方面，从制度建设到制度治党是一个从理论到实践的过程，要求我们继承好制度建设的成果。制度建设的关键词是“建设”，对象是各项制度，是制度从无到有的过程；制度治党关键词是“治理”，对象是整个政党，前提是要有一套完备的党内制度。党中央长期以来所开展的制度建设实质上为制度治党进行了理论铺垫，没有前期建设起的各项制度，直接跨越到用制度治党存在着一定难度。因此，要继承长期制度建设所取得的优良成果，要在制度实践中充分挖掘出新效力。如《中国共产党请示报告制度》，从制度的缘起来看，早在解放战争时期就已形成了较为完善的具体内容；但从制度的实施来看，近年来诸如“裸官”“离婚不离家”等现象仍然存在，为党在人民群众中的形象带来了很大的负面影响。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》重申了全党必须严格执行重大问题请示报告制度的重要性，执行这一制度对于规范党组织对党员干部的管理、落实全面从严治党有着重要的意义。

另一方面，制度治党所积累的实践经验同样会反作用于理论，使党内制度更加成熟。制度治党是制度建设的创新实践，理论需要实践的检验。很多问题都不是靠拍脑袋就能解决的，而是要在实践中摸索，在探索中前行。制度也是如此，空有制度没有应用无法发现已有制度的漏洞与短板，只有通过使用制度才可以使其隐藏的问题显露出来，根据实践经验对制度进行完善。2015年8月，党中央修订了《中国共产党巡视工作条例》，根据工作条例的要求，自十八大以来，党中央共开展了12轮巡视，成效显著。2017年7月，党中央再度修订了巡视工作条例，并就“政治巡视”“市县巡察制度”等方面做出了细化要求，这些细节的完善与修补正是这12轮巡视实践的理论成果与经验总结。从制度建设发展到制度治党的创新实践，制度治党的实践成果也会反过来推进制度的“再建设”。这是一个从理论到实践，实践又促进理论发展的良性循环。

三、推进制度治党重点把握三个关键

马克思主义唯物辩证法指出：事物存在的矛盾有主要矛盾与次要矛盾的区别，我们在认识和实践过程中要分清主次，在诸多矛盾中抓中心、抓重点、抓关键。党内制度建设过程中所显现出的问题方方面面，但究其根本，可以总结为“失之于宽”“失之于松”“失之于软”三个方面的关键问题。新时代开展制度治党想要解决上述关键问题，就要把握好以下三个关键方面。

（一）关键是让制度严起来。长期以来，党内的各项规章制度难以发挥出应有的约束力，很大原因在于制度的管辖范围过于宽泛，不能夠很好地监管权力，因此，制度治党首先要解决的就是滥用权力的问题，让制度的规范严过权力的行使范围。

“把权力关进制度的笼子里，首先要建好笼子。”要想让制度约束权力，必须要让制度严起来，什么权力可以用，什么权力不能用，应当有明确的规定。而且针对不同的权力机构，制度的严格程度、约束范围也应当进行相应调整。牛栏关猫是不行的。党中央指定的制度不一定能够约束到基层的组织和干部，要根据不同级别的权力部门细化相应的制度，使全党上下任何一级组织、任何一名党员或干部都有明确的制度可以遵循。习近平总书记进一步指出：“笼子很好但门没关住，进出自由，那是起不了什么作用的。”也就是说层层明确的制度规范还不足以保证制度具有较高的执行力，如果执行制度的人所拥有的权力超过了制度的约束范围，制度的笼子就沦为了摆设，等于向权力敞开了大门。因此，必须要采取一系列的监督措施，确保执行制度的人不滥用职权。具体的监管内容可以包括加强和改进巡视工作、建立领导干部谈话制度等，更可以利用新媒体的发展发挥好互联网的监督作用，确保人民群众监督举报渠道的畅通，让制度管人、管权、管事。

（二）关键是让制度实起来。制度“失之于松”也是制度治党实践过程中所面临的关键问题之一。解决这一问题就要让制度实起来，提高制度的执行力，这里的“实”指的是要将制度落到实处。

制度治党重点在“治”，归根结底是要解决党内的实际问题。这要求制度要落到实处，让制度都被每一位基层党员所了解、熟悉，并在实际工作中践行。为什么很多制度看似完善，却很难落实到具体工作之中？如反腐倡廉相关的法规制度一直以来都在陆续出台，但腐败仍然屡禁不止。出现这种情况，大多是因为制度的执行主体不明确，执行对象不清晰，究竟谁来执行制度，制度又规范哪些人和事并不能确定，又或者说明确了制度的内容，但又缺少了违反制度后的惩罚细则。制度很难真正推行下去，沦为摆在办公桌上的文件，而不是悬在党员头上的利剑。明制度于前，重威刑于后，提升制度的执行力要从完善制度体系开始，做到系统完备、衔接配套、责任明确、奖惩分明。落实制度应该要秉持落实到每一位党员身上的原则，不能有大面积覆盖就能敷衍了事的思想，只有制度的观念扎根到每一位基层党员的灵魂之中，才能使制度治党的思想融入到党的建设的血液之中。

（三）关键是让制度硬起来。在约束力与执行力的基础上，党内制度更应该在党内形成威慑力，使其成为真正不可触碰的带电高压线。“软制度”啃不了“硬骨头”，制度治党要整治的是党内诸如官员腐败、公权私用、官场潜规则等长期想解决却没能解决的大问题，只有过硬的制度才能解决硬问题。

让制度“硬起来”就要做到制度严于法律、制度走在法前。这并不是说党内制度高于国家法律，而是说对于党组织和党员来说，以党章党规为基准的党内制度对党员提出的更严格的要求才是共产党员的行为准则，这些要求严于国家法律，不容打破。过去有人忽视了党内规章制度，认为违纪是小事，违法才是大事。直到曾经的人民公仆成为了违法乱纪的腐败分子，才意识到严守党规党纪的重要性。2015年，党中央对《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》进行了修订，将准则与条例中同国家法律法规重合的部分去除掉了，这就是在警醒每一位党员，党纪与国法之间不再存有空隙，而是纪律走在法律前，制度严于法律。法律是公民的底线，党内规章制度就是共产党员的底线，党内制度的严肃性与惩治力非但不比国家法律宽松，反而对党员有更严格的要求，是党员绝不可以触碰的带电高压线。

责任编辑：周奕韵