袁 莉

公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，是我国经济社会发展的重要基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视非公有制经济发展，接连出台了一系列推动非公有制经济持续健康发展的政策措施。2016年习近平总书记重申发展非公有制经济 “三个没有变”，党的十九大报告也再次重申 “两个毫不动摇”，并提出 “要支持民营企业发展，激发各类市场主体活力，要努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”，强调了民营经济在我国经济社会发展中的重要地位和作用，表明了国家重视民营经济发展的一贯立场。

民营经济是湖北非公有制经济的主要组成部分，近年来，在湖北省委、省政府高度重视和大力推进下，湖北民营经济发展迅速，创造了50%多的GDP，贡献了50%多的外贸出口，缴纳了70%左右的税收，提供了90%左右的就业机会，在全省经济发展中占据重要地位。民营经济已成为推动湖北经济社会发展的一支重要力量，也是湖北经济社会发展活力的源泉。营商环境是湖北民营经济实现创新驱动发展和经济转型升级发展的关键影响因素，也是决定民营经济又好又快发展的基础和保障。2017年，经过对湖北民营经济发展具有代表意义的黄冈、恩施、咸宁等地的民营企业的实地调研，我们发现，随着经济发展进入新常态，湖北民营经济发展遇到一些新的困难和新的挑战，这些困难和挑战很多都是由于营商环境不佳造成的。因此，优化和改善民营经济营商环境对提振湖北民营经济发展具有积极而重要的意义。

一、当前湖北民营经济营商环境的现状

近年来，湖北省高度重视优质民营经济营商环境的打造，先后出台了 《湖北省实施 〈中华人民共和国中小企业促进法〉的办法》 《省委省政府关于进一步加快个体私营等非公有制经济发展的若干意见》 《省政府关于进一步鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见》 《省政府关于大力推动民营经济跨越式发展的意见》等文件，坚持不懈地采取有力措施改善政务、市场、社会和法治等方面的营商环境，取得了一定成效。湖北省的主要做法是：

第一，不断提升政务环境。一是深入推进行政审批制度改革。自2013年省政府出台 《湖北省深化行政审批制度改革方案》以来，湖北省大力推进行政审批制度改革，全省取消、下放、调整409项省级行政审批事项，目前仅保留274项，成为全国省级层面保留行政审批事项最少的省份之一。审批权的下放和审批事项的减少提高了企业办事效率，降低了制度性交易成本、改善了投资政务环境。据调查显示，61.1%的企业都感受到了行政审批制度改革带来的便利，77.5%的企业对办理审批便捷程度的评价都是“比原来快”。二是加快推进商事制度改革。近三年来，全省工商部门严格按照“简政放权、放管结合、优化服务”的要求，深入推进商事制度改革，创新市场准入和事中事后监管，着力降低制度性交易成本，服务大众创业、万众创新和供给侧结构性改革，取得了显著成效。湖北商事制度改革走在全国前列，受到市场主体充分肯定，也有效激发了全社会创新创业活力，2016年全省新发展市场主体82.75万户，市场主体总量达到406.32万户，位居全国第7位。三是持续开展减税降费行动。湖北省认真贯彻落实涉企收费清单制度，落实小微企业降税减费优惠政策，帮助企业降低融资、用地、社保等成本，为企业发展减负松绑，释放政策红利。同时，为进一步促进大众创业、万众创新，湖北省推出了多项含金量高、惠及面广、可操作性强的具体改革举措，构建了有利于创业创新的政策和制度环境。改善民营经济营商环境，不仅得到省级层面的重视，地方政府也作为大事来抓，例如2017年，武汉、荆门等地出台了一系列涉及招商引资、扶持企业创新、降低企业成本等方面的财政奖补、税收优惠、费用减免等“含金量”较高的优惠政策，促进了地区招商引资和创新发展。

第二，不断完善市场环境。一是放宽市场准入，促进各类市场主体公平竞争。在传统基础设施和公共服务领域，湖北省进一步放宽市场准入，拓宽民间投资的领域和范围，一定程度上打破了“玻璃门、弹簧门、旋转门”。2016年8月，省政府办公厅出台《关于构建公平竞争市场环境促进民间投资健康发展的意见》，提出开展五大专项行动，简化审批服务程序，加快建立完善负面清单制度，坚决取消针对民间资本的附加条件和歧视性条款，确保民企民资享受公平待遇，加大了打造公平竞争环境的力度。二是强化市场监管，促进企业、行业规范发展。2016年，湖北省政府出台《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》，全省将通过企业信用信息公示平台实现信息共享，企业一旦违法，将对其实施联合惩戒，实现“一处违法处处受罚”。同时，湖北省还开通了全省统一号码的投诉热线电话，建立并逐步完善投诉协调解决机制和行政执法协作联动机制，有效打击了市场违法行为，维护了民营企业的合法权益。三是推进社会信用体系建设，促进企业诚信经营。湖北省在顶层设计上夯实平台、制度、标准“三个基础”，2014年省政府发布了《湖北省社会信用体系建设规划（2014—2020年）》，对全省社会信用体系进行了系统部署和全面安排。在具体工作中突出创建国家示范城市、区域性综合试点、重点行业领域试点“三类试点”。在深化应用上采取联合激励、联合惩戒、发展信用等方式服务市场。四是鼓励创新创业，培育发展新动力。湖北深入实施创新驱动发展战略，出台政策、搭建平台、营造环境，大力推进大众创业，万众创新，有效激发了创造活力，打造出经济发展新引擎。

第三，不断改善社会环境。一是加快基础设施建设，改善投资硬环境。“十二五”期间，湖北省完成市政基础设施建设投资5546亿元，是“十一五”时期的三倍。城市（县城） 供水普及率达98%，绿化覆盖率达38.3%，城市燃气普及率91.41%。湖北省共有28个城市（县城）、40个小城镇荣获“楚天杯”，19个城市获评国家级园林城市，37个城市（县城）获省级园林城市，投资硬环境有了很大的改善。二是规范管理，提升社会组织质量。湖北省积极打造社会组织信息公开平台，实现了信息共享和社会化监督。同时，着力构建社会组织的等级评估制度，强化行业自律，大力推进社会组织行业标准、公约建设，社会组织质量进一步提升。三是强化平台建设，完善中小企业服务体系。湖北省级及市州层面的中小企业公共服务平台已经建成，针对全省中小企业，平台能提供包括信息、投融资、创业辅导、人才培训、技术创新和质量管理、管理咨询、市场开拓、法律及其他服务在内的九大类服务类别，其中每一类服务又包含若干细分服务领域，基本涵盖了中小企业发展过程中所需的各类服务。针对入围的合作服务机构，平台通过线上、线下等方式为其提供服务产品展示推广、服务活动推介宣传、入驻服务大厅现场咨询、服务需求对接交易、联合其他机构协同服务、申请政府资金奖励等方面服务。

第四，不断优化法治环境。一是深入推进权责清单制度。2016年，湖北省编制并公开省市县三级政府部门权力清单和责任清单，明确各级各部门职能权限和应尽的责任义务以及职责边界，建成省行政权力阳光运行平台，推进了行政权力网上公开透明运行。此外，湖北省还积极贯彻落实《湖北省行政权力清单管理办法》，加强权责清单后续管理，督促全省各级政府部门按照公布的权责清单履职尽责。二是强化依法办事能力，进一步强化各级政府和政府部门工作人员依法办事意识，自觉做到法无授权不可为和法定职责必须为。

二、湖北民营经济营商环境存在的主要问题

近年来，湖北省在优化和改善民营经济营商环境方面取得了较为显著的成效，全省民营经济发展环境日趋向好，民营经济总体保持了稳定发展趋势，主要经济指标持续增长，对全省经济增长的贡献率不断提高。但尽管如此，面对错综复杂的经济形势，现阶段湖北民营经济发展遇到的困难也比过去更大，尤其是营商环境仍然存在一些需要补齐的“短板”。

第一，政务环境存在问题。主要体现在：一是简政放权不彻底，还需进一步推进。目前，变相审批和非行政许可审批仍然较多，企业反映的手续多、审批时间长、收费多、中介多、材料多等问题依然存在。据调查显示，29.7%的受访企业仍然感到办理手续繁杂，42.9%的企业表示政府部门办事效率有进一步提高的空间。例如，在工业项目审批方面，审批项目多、周期长等问题尤为突出，一个工业项目从备案到投产需要经过发改、环保、规划、国土、住建、消防、人防、安监等近十几个行政审批环节，还需经过能评、环评、稳评、安评、地勘和图审等14个中介评估环节，一圈跑下来需要花费一年以上时间，且一个环节不畅，将导致整个项目拖延。二是民营企业税费负担依然较重。在全国经济下行的大背景下，中小企业面临各种发展困境，已有的减税政策支持力度对他们来说显然不够。更重要的是，不少减税政策在落地过程中会因各种因素受阻，效果也会大打折扣，企业实际享受到的利好并不多，导致企业获得感不强。而且，目前针对企业的收费项目仍然繁杂，重复收费项目和各级部门行政管理权限开征的收费项目不在少数，增加了企业经营成本。涉企乱收费现象在湖北省内各地仍有不同程度地存在。调查数据显示，仅有6.5%的被调查企业认为2016年企业缴纳税费“有所降低”，40.7%的企业认为“有所降低，但不明显”，18.1%的企业认为“没有变化”，还有34.5%的企业认为“有所上升”，“税有岸，费无边”是民营中小企业对繁重税费的普遍感受。三是部分政策落实不到位。由于企业不了解政策，申请门槛较高、企业条件不够以及相关政府部门缺乏有效推进措施等原因，国家和省里一部分惠民惠企的财政政策、减免税政策和投融资政策在基层难以落实到位，导致相关企业没有及时享受到政策红利。例如，调查数据显示，有17.3%的企业对政策落实不满意，其中大部分是中小企业。四是部分干部怕担责不作为。一些地方领导干部因害怕承担责任，“不作为”、“慢作为”问题突出，存在“只要不出事、宁愿不做事”的现象。例如，部分地区的多位民营企业家谈到政府部门不作为现象时普遍反映政府官员“不吃、不要、不办。”由于怕担责，不少领导干部对接手的审批事项拖着不办，或跟上级反复请示，有的还必须要一把手签字才能过关；有些项目需要多个部门联合验收，缺一个部门领导签字就不能作出决定，导致验收时间数次推迟，延误企业项目进度，部门之间互相“推权”使得很多事项被堵在“最后一公里”上，一些企业主苦不堪言。

第二，市场环境存在问题。主要体现在：一是民营企业公平待遇难落实。一些地区和行业在名义上对国有企业与民营企业实行权利平等、机会平等、规则平等的“三平等”原则以及“非禁即入”原则，但民营企业投资时仍然会因身份原因被单独设置附加条件或被排除在外，一些垄断行业进入壁垒尚未被打破，民营企业难以进入并与之竞争。例如，甚至有企业反映，民企不需要过多的政策照顾，只需要相对公平的待遇就足够了。二是市场监管体系尚待完善。首先，信用监管有待进一步完善。一方面，虽然湖北省在社会信用体系建设方面做了不少工作，但企业信用信息的采集、共享、披露以及企业信用评价均缺乏制度保障，导致企业信用信息建设持续推动困难；另一方面，守信激励与失信惩戒机制不健全，对失信行为缺乏行政性约束和惩戒措施，失信惩戒缺乏强制力。其次，协同监管有待加强。主要问题是对于市场监管很多相关部门都有自己相对独立的监管系统，企业在生产经营过程中形成的各类信息分别归属不同部门，政府部门之间的企业信息融合度、共享度不高，难以形成完整的企业信息链，影响了企业信用信息的有效利用。①

第三，社会环境存在问题。社会环境存在的问题主要是民营经济发展资源要素匮乏且获取成本高。一是融资难问题仍未解决。虽然湖北省密集出台了许多相关融资政策措施，取得了一定效果，但民营企业融资难、融资贵的问题仍然十分突出。因为信贷收紧，银行在授信总额上会首先压减民营企业的额度，限贷、减贷、抽贷现象时有发生。融资困难导致民营企业只能寻求非正规金融机构的贷款，不仅融资成本高，还隐藏着极大的金融风险。湖北民营企业大多资产规模、抵押担保能力等比较弱，难以满足大型金融机构的信贷条件，加之银行贷款审批时间长，综合成本高，这使得企业实际能够有效使用资金的数量、时间均被缩减。二是人力成本高、招工难。近年来，随着企业人力成本逐年上升，企业普遍反映在员工“五险一金”方面的支出负担过重，高人力成本已成为民营企业经营和发展的一大难题。同时，很多企业还面临招工难问题，尤其是高级管理人才和高级技术人才更为稀缺。三是土地和环境因素存在制约。成长型民营企业普遍反映用地比较困难，例如，企业部分项目经常会因为土地供给受限制，导致项目缓建、停建或迁建，使企业难以扩规扩能。此外，民营经济公共服务体系不健全，中小企业公共服务平台作用发挥有限，也是社会环境不完善的体现。由于湖北中小企业公共服务平台刚建成不久，系统运行还不稳定，到目前为止企业知晓度并不高，入驻企业和服务机构数量也不多，还未充分发挥其应有的积极作用。

第四，法治环境仍需进一步完善。一方面，民营经济营商法律制度有待优化。目前，立法对民营经济的促进和保护普遍不够，在企业实际运转中，对国有企业的保护较多，对民营企业的扶持较少，不公平的法治环境不利于民营经济的持续健康发展。同时，由于包括行政审批制度改革在内的很多改革的顺利进行需要及时对法律法规作出调整，而目前有些法律规定由于没有及时调整更新，已经成为改革前进的阻碍。加之部分法律法规过于方向性和原则性，没有或没有及时出台配套实施细则、执行标准，导致法律实施达不到应有效果，为一些地方和部门人为设置障碍提供了空间。②另一方面，法律对知识产权保护不够。拥有关键技术的知识产权是一些创业企业的核心竞争力，但由于法律保护力度不够、市场化机制不完善等因素影响，知识产权价值难以充分实现，制约了企业的创新动力。例如，一些知识产权保护争端诉诸法院后，侵权处罚力度不够，而且知识产权保护在执行过程中仍然存在以罚代刑的现象，难以形成威慑力。知识产权在市场化过程中没有得到应有的认可，也缺乏评估其价值的服务及交易平台，因此在企业注册时难有实质性的认可。③

三、进一步优化湖北民营经济营商环境的对策与建议

1.着力打造透明高效的政务环境

第一，进一步提升简政放权质效。一是简政放权应坚持以企业需求为导向，从数量控制型转向质量提升型。以提高“含金量”为重点，进一步取消和下放能够激发市场主体活力的行政审批事项，推动各项行政审批事项在减少环节、压缩时间、简化程序上下功夫，最大限度地减少和规范行政审批的自由裁量权，严禁变相审批，从根本上方便市场主体的投资、生产、经营，从关键处激发市场活力和市场创造力。④二是运用互联网技术提高政务服务质量。围绕“一网覆盖、一次办好”目标，以“互联网+”助推“放管服”改革，加强信息共享，在全省政务服务“一张网”模式上，把互联网、大数据、云计算等新技术作为改进和创新行政审批方式、优化公共服务的重要手段，推进实现政务服务智能化、便捷化，切实提高政府服务的效率和质量。⑤

第二，切实减轻民营企业税费负担。清理收费项目，对确需保留的收费项目和收费标准，实行目录清单管理，并及时动态调整清单，开展专项监督，坚决查处清单以外的涉企乱收费行为，让减税清费和降低企业经营成本等惠企政策落实到位；对涉企行政事业性收费，执收单位应公开收费范围、标准和依据，将执收情况全部纳入网上平台监管，接受社会监督；取消或放开绝大部分经营性服务收费，推进中介服务收费市场化。

第三，抓好政策落实的“最后一公里”。一是加强政策宣传。及时梳理已出台的惠企政策、突出宣传重点，通过媒体、短信等多种宣传方式告知企业并帮助解读，使企业能够及时享受政策红利，不断扩大政策服务受惠面，充分发挥政策的引领和激励作用。二是强化责任担当。各地各部门应牢固树立责任意识，自觉承担责任，主动谋划本地区本部门政策落实工作，加强指导，面对问题和矛盾迎难而上，确保政策落实。三是形成有效工作推动机制。明确责任分工，制定相关的实施细则和具体方法，建立任务清单和工作台账；加强部门配合和资源统筹，建立协调联动机制和高效精干的执行机制，协力同向抓落实。四是完善督查问责与激励机制。建立健全常态化督查机制、激励机制和容错纠错机制，严格落实工作责任，奖惩分明，切实发挥督查抓落实、促发展的“利器”作用。

2.努力构建充满活力的市场环境

第一，进一步放宽民营经济市场准入。在全省范围内推广并严格执行企业投资项目负面清单管理制度，并出台配套政策和实施细则，全面落实“非禁即入”，可以采用市场化运作的基础性公共项目向民间资本全面开放。禁止擅自设置市场准入门槛，对企业投资项目负面清单中核准准入、投资承诺准入类项目，各地各部门不得以制定规范性文件、公布歧视性招标公告等任何形式设置或提高民间资本的准入门槛。建立民营企业市场准入投诉协调解决机制，针对民营企业反映的市场准入不公平等问题，建立并逐步完善投诉协调解决机制⑥。建立健全公平竞争机制，使各类企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。⑦

第二，全面提升市场监管水平。一是完善信用信息建设。在大力推进商事制度改革、放宽市场准入条件的同时，在“管”上继续做“加法”，坚持“宽进”与“严管”相结合，加强信用信息建设，逐步形成全覆盖的信用信息系统；打通部门之间信息通道，建立跨部门的信息共享；推动政府信用信息公开，方便社会查询市场主体的信用状况。⑧二是健全信用激励与惩戒机制。尽快建立、完善部门联动协作机制和联合惩戒机制，构建“一处失信，处处受限”的信用约束机制，加大对失信行为的惩戒力度，大力提高失信成本，完善与商事登记制度改革相适应的监管体系，提升监管效能。三是不断强化反垄断与反不正当竞争执法，加大对虚假宣传、商业欺诈、商业贿赂等违法行为的查处力度，对重大案件予以曝光，着力为民营企业营造公平竞争的市场环境。四是对不同地区不同行业实行差异化监管，走出“一放就乱、一管就死”的怪圈，营造充满活力的创新创业环境。

3.大力建设和谐稳定的社会环境

第一，进一步强化政府公共服务职能。一是构建政府与企业良性互动的机制和政商环境。建立健全党政干部正常联系民营企业和权力运行监督机制；完善党政干部监督问责机制；探索建立企业评议政府服务的相关制度，努力搭建政商之间公开、规范的交流平台；建立健全党政领导干部与民营经济人士经常性沟通联系机制，关注民营企业的思想困惑和实际困难，千方百计为企业排忧解难；建立健全民营企业家诉求表达、建言献策的长效制度安排和常态工作机制，畅通民营经济人士有序政治参与渠道。⑨二是充分发挥中小企业公共服务平台的作用。注重中小企业公共服务平台与企业、服务机构需求的对接，帮助市州完善平台建设，打通网路链接，实现省、市联网和信息共享，为广大创业者和中小微企业提供全方位、全过程支持和保姆式、专家型服务。

第二，健全民营经济生产要素保障体系。一是强化资金保障，缓解“融资难”。要充分发挥中小企业融资服务平台作用，依托全省各级中小企业服务中心，加强与金融机构沟通协调，形成商业银行、担保公司、创投公司及中小企业交流合作的公共服务平台。定期组织银企融资对接活动，开展“中小企业融资园区行”等活动，引导各类金融机构为中小企业设计个性化融资产品。要积极推动各地与进出口银行开展合作，建立中小企业统贷平台，降低中小企业融资成本，支持各市县建立政府主导的公益型中小企业转贷应急资金平台，解决企业过桥难、成本高、时间长等问题。⑩支持民营企业债务融资，运用互联网金融推动民营企业直接融资；完善对银行等金融机构的信贷风险补偿和激励机制；发挥财政资金杠杆作用，引导社会资本投向中小微企业；加强制度建设，规范民营企业资金管理。加快建设省级融资再担保体系，支持建立地市级政府性担保机构，鼓励政府性担保机构开展业务创新，探索发展新型融资担保行业，推动形成政府引导，银行、担保、再担保、企业为主体的融资服务链条。此外，要加大人才支持力度，破解“用工难”问题。引导民营企业建立柔性化引才机制，发挥人才中介、猎头公司等中介机构的作用，畅通引才渠道。鼓励民营企业采用股权激励、期权激励、技术入股、成果奖励等多种形式，吸引高层次管理人才、各类专业技术人员进入企业。健全人才合理流动机制，规范民营企业薪酬增长机制，增强民营企业人才的职业归属感。推进校企合作，创新校企合作用工培养模式，加强劳动力资源的储备和培训，立足需求开展培训，提高劳动者素质和技能。⑪

4.积极营造规范有序的法治环境

第一，完善相关法律法规。一是学习借鉴国内外法治环境成熟稳定国家和地区的经验，制订和完善湖北的地方营商法律法规体系，加强制度性和程序性的法律法规建设，做到有完备的法律法规可依，打造公平公正、规范透明的法治环境。二是坚持科学立法、民主立法，从实际出发，以问题为导向，将广泛听取市场主体的意见作为地方出台涉企法规的必经程序，制定出台能真正有效化解风险、解决矛盾的法律法规，为营造良好的营商环境提供坚实的法治保障。⑫

第二，加大知识产权保护力度。一是建立健全知识产权法律法规保护体系。国家已经在法律制度层面为企业知识产权的保护指明了方向，湖北应在省级层面尽快出台具体实施细则。二是积极开展知识产权法治宣传工作。积极开展以案释法工作，政府部门应充分运用传统媒体和新媒体以案释法，通过对社会关注度高的案件进行庭审直播，增强宣传效果。要深入基层提供司法服务，不断创新和完善司法服务机制，积极开展助推企业创新发展、提高品牌保护意识的司法服务活动。建立“有机制、有平台、有人员”的知识产权司法服务长效机制，引导相关部门深入企业讲授知识产权维权案例，走访座谈了解情况，回应企业保护知识产权的需求。要加大侵权惩罚力度，维护创新主体的合法权益，对那些侵犯他人知识产权情节严重，扰乱经济秩序，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。⑬

第三，编制湖北营商环境的法治指数。法治指数是国际上判断、衡量一个国家或地区法治状况及其实现程度的量化标准和评估体系⑭，湖北应尽快编制省域法治指数，并与国内经济发达地区进行比较，寻找差距和需要改进的方面、重点，利用这一指数不断校正湖北在营商环境法治化建设方面的偏差，推动湖北营商法治环境的不断优化。

注释：

① 文光辉等：《关于加强企业信用监管工作的思考》，《中国工商报》2016年11月24日。

② 马太建、丁淑渊、汪立生、褚志霞：《打造法治化营商环境》，《唯实》2016第6期。

③ 贾远琨、刘巍巍、毛振华：《海归创投：“知识资本”亟待激活》，《经济参考报》2017年4月18日。

④ 李霞、卞靖：《进一步优化河北省民营企业营商环境的对策思考》，《河北省社会主义学院学报》2017年第1期。

⑤ 梁理文：《地方治理现代化：先行先试的“广东样本”》，《广东经济》2017年第5期。

⑥ 吴浩、周英：《湖北狠抓民间投资政策落地生效》，《中华工商时报》2016年8月24日。

⑦⑪ 高福一、孙明霞、张磊、冀晓群、张青：《山东省民营经济发展情况调研报告（下）》，《机构与行政》2015年第6期。

⑧ 何玲、刘梦雨：《适应发展新常态共建共享信用中国》，《中国改革报》2016年9月26日。

⑨ 李金河、高国升：《构建“亲”和“清”的新型政商关系》，《红旗文稿》2016年第22期。

⑩ 《江苏：完善融资服务体系努力破解融资难题》，中国工业新闻网2016年12月6日。

⑫ 杨福忠：《以改善法治环境为抓手优化营商环境》，《河北日报》2017年5月3日。

⑬ 《加大知识产权保护力度》，新华网2016年7月3日。

⑭ 康念福：《广东建设法治化国际化的营商环境及对策建议——2012年“省长与专家座谈会”主要观点综述》，《广东经济》2012年第9期。