摘 要 公安政策是维护社会公共安全的重要手段，充分体现了社会公安价值和对社会公民安全利益的分配，所以公安政策制定的过程必须是民主的、科学的。而要实现公安政策的科学化和民主化，首先就必须确保实现公安政策的法治化。本文首先阐述了公安政策的界定，然后阐述了公安政策制定的构成要素，再次对公安政策制定的功能分析，最后对公安政策制定的法治化进行了分析。

关键词 公安政策 制定 要素 法治化

作者简介：吴喆，江苏师范大学哲学与公共管理学院。

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.176

一、引言

公安政策是公安机关的附属，它不仅具有维护社会公共安全的作用，而且能合理分配社会公共安全利益。公安政策的制定不仅可以解决公安部门在没有相关法律依据情况下如何采取行动的问题，而且还能在变化多端的市场经济环境中增强公安部门的宏观调控能力，有效解决经济社会发展过程中遇到的重重阻碍。法律体系的不完善和滞后性决定了公安政策制定的必要性，所以在不违反我国当前法律规定的前提下应该制定科学合理的公安政策，以此来弥补法律体系的不足。

二、公安政策概念界定

（一）公安政策制定

公安政策是我国公安际管为了实现公安目标、解决公安问题而制定的一系列方案。公安政策的制定主要体现了公安利益的诉求，就是将公安政策目标付诸于实践以实现公安利益分配的合法化过程。公安政策的形式主要体现为公安权力机关制定的法律法规、决定规定以及各种办法和意见等。按照公安政策的效力划分，又可以分为两方面，其一是具有法形态的公安政策，其二是不具有法形态的公安政策。本文就不具有法形态的公安政策进行分析。

（二）公安政策制定机制

公安政策制定机制就是按照一定的规则将各种人力物力等警务资源合理地组装到一起能让整个整体发挥出更大的效用，可以有效回应各类公安利益诉求，并能获得非随意性的政策产出的机器化工作方式。

三、公安政策制定的构成要素

（一）硬件系统

1.公安政策制定的主体

公安政策制定主体主要可分为两种形式，一方面是直接主体。直接主体指的是我国的公安权力机关，主要包括立法、行政司法机关等。因为公安政策制定的直接主体是有权制定和调整公安政策，所以也可以对公安资源进行有效分配，这种分配是具有权威性的，所以可以说，直接主体在某种程度上决定着公安政策的制定方式和最终效果。另一方面是间接主体。间接主体指的是那些名义上没有政策制定权力但是通过请愿等方式也可以参与到公安政策制定过程中的个人或组织，间接主体通常包含广大社会公众和民间咨询机构等，间接主体的参与可以有效提升公安政策制定的民主化水平。如果公安政策制定过程中的利益主体比较单一，公安政策就有可能根据管理者的自身的认知和利益进行制定，这种类型的公安政策不能从本质上从分反映出社会公众的利益，甚至还会与有些目标群体的利益背道而驰，情况严重的甚至还会引起社会矛盾。

2.公安政策制定的手段、设备

公安政策的制定需要科学化的手段和设备为其全过程提供支持。公安政策主体在制定公安政策时需要将海量的案件信息和各种利益诉求进行科学分类，以此作为制定公安政策的重要参考。可见，如果采用先进的手段和设备，就会显著提高分类的效果。所以，相关的科技手段和设备时公安政策制定的必不可少的重要物质基础。

3.公安政策制定的财政经费

公安政策制定的全过程需要一定的物质保障。无论是从公安问题的收集还是民意调研亦或是具体政策的制定和公布都需要财政经费的大力支持。所以，公安机关需要在公安政策制定方面加大财政投入力度，这样才能确保公安政策的整个制定过程可以顺利进行。

4.公安政策制定的信息

公安政策制定的信息不仅包括各种利益诉求信息，而且还包括公安机关信息库中人口信息、案件信息等各种各样的信息。从信息的层面上看，公安政策制定过程就是对各种公安信息进行整理和加工从而形成公安政策的过程。从某种意义上说，公安政策就是整理并有效处理各种公安信息的产物，公安信息为公安政策的制定提供信息来源，是公安政策制定的重要基础。各类公安信息的客观性和真实性以及处理的合理性直接关系着共政策制定的效果。

（二）软件系统

公安政策制定的软件系统主要指的是制定政策过程中需要遵守的各项法律规定，诸如国家立法机关制定的法律法规、政府部门出台的各种规范性文件等。公安部在制定公安政策时不得违反全国人大及其常委会制定的法律和国务院出台的各项规章制度。省公安厅在制定公安政策时除了不得违背国家层面上的各项法律规定和规章制度，还必须遵守省人大及常委会制定的地方性法规。

（三）测度仪表

公安政策制定的测度仪表指的就是公安政策制定环节的测度标准，通过分析公安政策制定过程中的各项环节和细节，判断公安政策是否科学合理，是否充分符合公安利益诉求者的预期，政策方案是否具有可行性等。测度仪表的评估结果可以作为公安政策制定各环节的修订和调整的重要依据，有利于实现公安资源的合理优化配置。

四、公安政策制定的功能分析

公安政策作為一种公安利益分配方案具有较强的权威性，公安政策制定的评价标准主要是群众是否满意、社会秩序是否稳定等。公安政策通过分配功能实现它的调控作用，其本质是对社会安全资源的分配。公民享受的安全权利都是平等的，所以其公共安全价值的配置也必须是平等的。政府一直以来都是公安政策制定的主体，其中最为主要的政策制定主体是公安机关，所以政府组织和公安部门都需要具有较强的公共性。但是理性选择学派提出，政府同样也是追求自身利益的社会组织，政府中的各个部门也有各自的利益，所以政府部门制定的公安政策不可避免地会打上自身利益的烙印。要想让公安政策保护不同利益主体的利益，就应该让更多的民众和社会组织积极参与到公安政策制定的过程中，这样才能最终提高公安政策制定的民主化水平。为了确保公安政策的效能，在制定过程中需要严格遵守各项规章制度，充分尊重客观规律，利用现代技术和方法为财政政策的制定提供大力支持，全面而科学地分析公安政策制定过程中面临的实际客观环境，为决策的制定提供科学依据。现在的当务之急就是实现公安政策的科学化和民主化，最为理想化的状态就是将公安政策制定的模式上升到强制制度模式，目前可行性最高的就是实现公安政策制定的法治化。

五、公安政策制定的法治化研究

公安政策的功能需要确保政策制定过程中的民主化和科学化程度，而民主化和科学化的最大化保障就是政策的法治化。公安政策制定的过程必须严格遵守相关程序和制定，公安政策制定的主体既可以是个人也可以集体，而无论是哪一种主体都必须在制度规范的范围内行使自身的职权。

（一）公安政策的制定需要科学的法定程序

程序的公平正义历来是法学关注的重点，公安政策的制定同样应该对程序的科学化给予足够的重视。公安政策制定的法定程序是提高政策科学化和民主化水平的重要保障。公安政策制定的过程具有系统性和复杂性的特点，况且不同的政策制定主体所遵循的相关程度也有所差别。公安政策民主化主要体现在备选方案的评估程序中，确定公安政策方案是政策制定過程的关键所在，是制定决策科学化的重要体现，一个完善的法定程度是确保各项公安政策制定目标实现的重要保障。公安机关的行政政策具有高效性和快捷性的特点，而且公安政策制定主体的数量比较少，再加上公安机关政策的制定需要各位领导在会议上集体讨论决定，所以，实现公安政策制定程度的法治化需要提高公安领导的综合能力和决策水，同时还需确保领导会议职能能够充分发挥出来。

（二）公安政策的制定需要科学的法定审查程序

审查程序是公安政策制定过程中的一个重要环节。公安政策制定过程会受到各种主客观因素的影响，给公安政策目标的实现带来不小的隐患。确定公安政策方案是制定公安政策的关键所在，公安政策的审查机制可以对政策方案的制定主体和整个过程进行全面的监督，以便政策方案主体选择出更为科学的公安政策方案，防止政策方案受到其他不利因素的影响。不同利益主体的利益倾向会极大影响公安政策制定的过程，所以只有加强机制的约束才能让审查程序充分发挥出应有的效用。公安政策制定的法定审查程序是实现公安决定科学化的最大化保障，可以在政策制定过程中尽量排除某几个利益主体的影响，能让公安政策制定的内容尽量满足不同利益主体的需求。

（三）公安政策的制定需要有效的问责机制

虽然完善的法定审查程度可以在一定程度上确保选出的政策方案是公正客观的，但是也并不意味着选择出的公安政策是最为科学合理的。一个最为科学的公安政策不仅体现在制定主体、程序的科学性上，更重要的是，公安政策需要经得住时间和实践的考验，能在实践中切实实现公安政策的目标。在政策方案试行和修正阶段可以及时发现并弥补公安政策方案中的缺陷。制定完全合理的公安政策难度非常之大，所以任何政策几乎都会存在些许不足，对于公安政策中存在的明显缺陷应该执行严格的问责机制。行政问责机制是政策明确责任和调整公共政策制定行为的重要制定保障，我国的公安机关普遍实行的是行政首长负责制，在这种制度下，各级公安领导对本部门的事务由最后决定权，这种权力具有排他性的特点，在重大决策制定过程中充分体现民主集中制具有较大的难度，为了避免公安政策主体出现决策失误或者推卸责任的情况，需要有效的决策问责机制作为制度保障。

（四）部分公安政策需要法律化

公安政策的法律化指的就是将已经趋于成熟的公安政策上升到法律层面的过程，本质上属于一种立法程序。有的公安政策已经实行了相当长的时间，政策体系已经较为完善，这个时候就完全可以用法律的形式将其固定下来。公安政策的法律化并不是将公安政策简单地变为法律，而是一个政策继续修正的过程。公安政策的执行通常不会涉及到强制力，而上升到法律层面的公安政策则需要国家来确保公安政策的最低执行力度，通过国家强制力来执行公安政策。

六、结语

综上所述，只有实现公安政策制定的法治化，才能最终确保公安政策的科学化和民主化。这是科学调整社会公共安全关系和促进社会法治化进程的必然需求。

参考文献：

[1]陈庆云，等.现代公共政策概论.北京：经济科学出版社.2004.

[2]王庆锋、何懿轩.试论公安政策绩效评估对象的多元化.中国行政管理.2010（9）.

[3]王利斌.公安政策执行过程的辩证思考——兼谈“上有政策、下有对策”现象.中国行政管理.2014（7）.

[4]王庆锋、赵加炎.我国县级公安机关政策制定影响因素分析.中国人民公安大学学报（社会科学版）.2016，32（4）.

[5]张成鹏、王庆锋.公安政策制定机制初探.山西警官高等专科学校学报.2016，24（1）.

[6]万亮亮.论公安政策研究机构的多元化问题.北京警察学院学报.2014（3）.