朱国锋，李秀成，石耀荣，张 昱，李再艳

(1.西北师范大学地理与环境科学学院，甘肃兰州 730000； 2.中国科学院西北生态环境资源研究院冰冻圈科学国家重点实验室，甘肃兰州 730000； 3．农业部遥感应用中心兰州分中心，甘肃兰州 730000； 4.甘肃省农业资源区划办公室，甘肃兰州 730000)

0 引言

耕地是最宝贵的土地资源，受制于我国有限的农业资源禀赋和巨大的人口压力，在过去几十年中，耕地超强度利用使得生态、资源与环境出现了一系列的问题[1-3]。农业资源的持续高强度开发利用，农业投入品粗放和过量使用导致了一系列的环境和生态问题[2， 4]。贯彻新的农业发展理念，以绿色发展为导向，以改革创新为动力，以现代化新式手段为支撑，探索制度化的轮作休耕组织方式、技术模式和政策框架，促进农业转型升级和可持续发展是亟待解决的问题[3， 5]。

目前，全球普遍面临粮食产能过剩与粮食不足共存，耕地退化的问题，直接威胁到人类的可持续发展[6]，世界各国纷纷寻找解决办法。耕地轮作休耕政策在美国[7-9]、加拿大[10]、德国[11-12]、尼日利亚[13]、日本[14-16]以及澳大利亚[17]等许多国家和地区普遍实施。政策实施的尺度范围差异很大，从小流域到整个国家，融资体系和补偿方式也呈现出多样化特点[18]。

世界主要国家农业模式可分为以欧洲、美国、澳大利亚和加拿大等为代表的欧美模式[19]。以大规模、机械化、高科技的专业农场为主，中、小型家庭农场为辅。以日本、韩国等为代表的东亚模式[19]，以小规模、小型机械化、高科技的兼业农户为主，专业农户为辅。我国地域广阔，种植结构复杂，农业模式多样。目前我国一方面推进土地流转，逐步形成一些类似于欧美模式的专业农场。另一方面，结合我国国情，因地制宜地推进类似于日本和韩国的小规模、小型机械化个体农业的发展[20]。因此，欧美模式和东亚模式对我国都有较强的借鉴意义。文章选取国外休耕制度比较成熟，资料容易获取，对我国现行休耕区域有较强借鉴价值的美国、德国、加拿大和日本作为对比研究对象，总结国外轮作休耕的实践经验，对建立和完善我国的轮作休耕机制具有一定的借鉴意义。

1 耕地轮作休耕的背景与内涵

1.1 背景

我国有悠久的农业历史，在长期的耕作实践中形成了将禾谷类与豆类作物、旱地与水田作物等轮换种植的农业传统，这种传统的轮作休耕模式，在调节土壤性状和改良土壤生态方面发挥着重要的作用[21]。近些年来，在农产品供给的压力下，耕地地力消耗过大，地下水开采过度，化肥农药大量使用，农业资源环境已不堪重负[3]。与此同时，我国农业大而不强、多而不优、竞争力弱的问题日益凸显，迫切需要推进农业供给侧结构性改革，促进农业转型升级和可持续发展[22]。因此，必须充分借鉴国外经验，适时通过耕地轮作休耕，节约和高效利用农业资源，进一步调整优化种植结构，增加紧缺农产品供给，满足多元化消费需求，全面提升农业供给体系的质量和效率。目前我国正在探索实行耕地轮作休耕制度及其模式试点，力求为我国实现“藏粮于地、藏粮于技”重大战略目标打下坚实的基础，为我国农业可持续发展开辟新的道路[23]。

党的十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了“探索实行耕地轮作休耕制度试点”，党的十九大明确提出“继续扩大轮作休耕试点”。我国提出轮作休耕制度试点采取不同的耕地轮作休耕模式，以合理调整我国种植业种植结构和比例，实现我国农业区域协调发展。实施轮作休耕制度试点不仅有助于保护耕地资源，保护潜在农产品生产能力，也有利于我国粮食市场与国际市场接轨，有利于稳定农民收入，促进传统农业向现代农业转变[23- 24]。

1.2 内涵

轮作(Crop rotation)是指在同一块耕地上，有计划地在不同季节或年轮流种植不同作物或复种组合的一种植方式，是一种在长期耕作实践中总结出的将用地和养地有机结合的耕作方式[24]。历史时期我国旱地多采用禾谷类作物、经济作物与豆类作物的轮换种植，部分水田实行与旱作作物交替种植的轮作模式[25-26]。科学合理地轮作有利于防治病、虫、草害。合理的轮作能够改善土壤理化性质、调节土壤肥力。

休耕(land fallow)是一种将用地和养地结合起来提升和巩固粮食生产的方式。以休耕时间为划分依据可分为全年休耕、季节性休耕和轮作休耕3种类型[25]，其中，耕地整年休闲的模式为全年休耕，一年中某个生长季休闲为季节性休耕，耕地在特定轮作周期内，各田块轮流休闲的模式为轮作休耕(Crop rotation and land fallow)。

2 国内外耕地轮作休耕实践的比较

(1)耕地轮作休耕的基本目标不同

轮作休耕的目标各有不同，整体来看主要有粮食安全、生态修复、稳定粮价、市场调节几个方面。从不同国家来看，美国的主要目标是以生态保护和稳定粮价为目标，对耕地生态脆弱区进行补贴，扶持农作物生产者实施退耕还林、还草等长期性植被保护措施，最终达到改善水质、控制土壤侵蚀、改善野生动植物栖息地环境的目的[7-9]，另外限制粮食产量和稳定粮价，最终维护美国粮食的稳定供应形势也是美国休耕的目的之一[8]。德国主要的目标是促进生态休耕，环境保护和绿色农业是其主要目标[11-12]。日本轮作休耕的最初目的是调控农业产能，维持水稻价格不下跌， 2000年以来，一方面倾向于保护农业生态环境，另一方面试图通过轮作休耕奖补举措，降低生产经营主体的耕作意愿，推动农地集中和经营规模扩大[15-16]。加拿大将推进保护性耕作，防止土地退化，促进可持续发展作为轮作休耕的基本目标[10， 14]。我国的主要目标为转变农业发展方式，逐步形成绿色发展理念，建立常态化的耕地轮作休耕制度[24]。

(2)各国面临的粮食需求压力不同

如果美国耕地不休耕，粮食会严重过剩，导致粮食价格下降，在导致农场主受损的同时增加政府财政补贴的压力[8-9]。美国耕地休耕的主要目的是维护美国粮食的稳定供应形势。另外，美国政府为了维持国内粮食价格而采取了鼓励粮食出口的政策，大量粮食在美国政府的补贴下出口到国外，维护了农场主的利益，保证了美国农业的稳定发展。美国的耕地休耕制度与鼓励粮食出口制度，都是美国粮食过剩的解决办法。德国面临的粮食压力不大，鼓励农民实行休耕旨在降低农业生产对环境的损害，调控粮食供给总量和实现市场平衡[11-12]，强制休耕与自愿休耕相结合是德国减少粮食产量的有效手段[27]。加拿大也面临粮食过剩的问题，主要采取休耕和鼓励粮食出口的方式解决[14]。日本人多地少，有一定的粮食压力，休耕受到耕地规模、质量、耕作条件等多种条件限制，更加注重科技投入和生态环境的保护[15-16]。由于中国面积广大人口众多，粮食主产区与非主产区耕地资源禀赋以及所面临的粮食生产任务差异悬殊，应保障粮食安全，提升粮食质量，确保谷物基本自给自足，粮食绝对安全。

(3)补贴方式不同

美国轮作休耕补贴机制相对比较完善，农民拥有的土地如果属于环境敏感地区，比如湿地或动物栖息地，政府希望与农民签订一个为期10年的租地合同，暂停该地区农业生产，农民申请提出自己期望的补偿标准，一旦申请被接受，就按其期望获得土地租金补贴，农业部门再结合农民的补偿意愿确定单位成本效益最大化的轮作休耕项目[7-9]。美国农业部下属的农产品信贷公司是实施联邦政府农业补贴政策的执行部门，补贴发放采取“一竿子插到底”的方式向农民直接发放，防止了贪污、挪用现象。实行差别化补偿、重视公民自然资源产权、精准补贴、市场竞争机制以及科学监控是美国轮作休耕补贴机制的优势[9]。德国补偿措施细致精准，在补贴分类以及对具体补贴数额的定量等方面精准到位[11]，一是对达到休耕比例的农民进行直接补贴。二是对产量控制基础上的农业生产进行高额补贴。休耕地采用符合立地条件的土地经营方式，休耕面积由农场规模而定，奖惩机制完善。在加拿大，农场主自行决定休耕、轮作还是搁荒，政府则根据当地土地相对生产率和租金价格确定补贴标准，补贴标准由政府和农场主或农户商定，一般不低于当地土地相对生产率的80%[14]。在日本，将强制休耕和自愿休耕相结合，补贴分为阶段性轮作休耕补贴和永久性休耕补贴，在以支持稻农收入为目的的农业政策中，日本政府以减少耕种面积维持水稻高价格的目标未曾发生改变。补贴标准进行精细化核算并与市场机制联动，对于轮作休耕效益暂无科学的效益评价系统进行贡献监测[15-16]。在我国，开展耕地轮作休耕制度兼顾技术模式和利益补偿，正在逐步建立利益补偿机制。

(4)轮作休耕类型和方式不同

20世纪80年代初期，美国提出了农业可持续发展的概念，强调生态环境的重要性，尝试用绿肥秸秆代替化肥，用天敌、轮作代替化学防治，用少耕免耕代替翻耕等。从休耕类型来看，美国休耕主要是有计划休耕、退耕还林、永久性退耕还林[8-9]。德国不是真正意义上的农耕国家，即便在农牧业发达的历史时期，畜牧业仍然要比农耕重要，土地开垦比重相对较小，三区轮作制是德国传统的农业耕作体制[11]。三区轮作制却只有1/3土地休耕。在秋季，有1/3土地种植小麦、大麦或者黑麦，在春季另外的1/3土地种植将在夏末收割的燕麦、大麦和豆科植物，目前德国的休耕模式很大程度上沿用的传统模式，不同的是精细化休耕轮作的监测和管理，强制与非强制相结合的休耕模式及高额的轮作休耕补贴。加拿大根据国际市场变化灵活调整轮作休耕政策，主要采取非强制措施压减粮食产量，另外强调生态环境的重要性，尝试用绿肥秸秆代替化肥等外部农业投入[8- 9]。日本休耕主要方式是永久性休耕、轮种休耕、管理休耕，休耕补贴门槛较低，休耕面积占耕地总面积比重大，使得生产方式发生转变，使得之前的农田现在开始种植花卉与蔬菜等非粮食作物[11-12]。中国在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区开展休耕试点。由于中国不同区域类型多样，在区域层面，基于各区域的问题导向、资源本底和耕地利用特点，针对性地设计了差异化的轮作休耕模式(表1)。

(5)政策效果不同

休耕实施以来，美国的自然环境得到极大改善，土壤效用明显增强，轮作休耕理念与方式取得了较大成功[8- 9]。德国休耕制度实施以来调整了供需关系，土地得到休养生息，保护了生态环境[11]。加拿大休耕一方面缓解了粮食生产过剩的压力，另一方面通过当年作物秸秆还田第二年休耕的模式使得土壤肥力得以恢复[14]。日本休耕制度实施以来引起生产方式的转变，花卉、蔬菜开始种植于农田，粮食播种面积下降[15- 16]。中国轮作休耕政策实施预期有助于保护耕地资源，保护潜在农产品生产能力，也有利于我国粮食市场与国际市场接轨，有利于稳定农民收入，促进传统农业向现代农业转变，合理调整我国种植业种植结构和比例，实现我国农业区域协调发展。

3 我国轮作休耕试点

开展轮作休耕制度试点，是中央做出的一项重大部署，也是农村改革的一项重大任务， 2016年启动实施试点， 2017年扩大了试点规模。目前正在形成制度化的组织方式、技术模式和政策框架(表1)。

表1 我国轮作休耕试点技术模式

4 国外耕地轮作休耕的实践对我国的政策启示

(1)因地制宜地制订休耕计划

世界各国制定休耕计划都基于自身国情采取不同的政策方式，美国现行的休耕政策以环境效益为标准来具体分析确定休耕政策，在生态环境脆弱敏感区，政府给出高额补贴，农民自愿申请即可获得批准。在生态环境自我修复能力好的区域，轮作休耕充分采用竞争机制，农民向政府提出休耕轮作申请，政府根据农民或农场主的与其补贴水平、资源环境效益成本和相关政策标准进行综合评估，决定休耕地块，确定休耕地块后，以补贴和奖励相结合的手段落实补偿，以土地年租金为依据核算补贴，以休耕后是否种植环境修复或养地作物为依据核算奖励。政策充分尊重了农民的经济主体地位，各个环节有法可依，依法办事[7-9]。德国在休耕政策制定中充分关注国际市场粮食行情，根据自身粮食安全和国际市场行情确定休耕任务， 2009年以前德国以农户的耕地面积大小和年产量为依据推行强制休耕， 2009年以后逐步弱化了强制休耕，提供高额补贴促使农户自愿休耕，与美国不同的是德国的补偿不以土地租金为依据，而是以当年农作物市场价格为依据。休耕轮作政策的基层执行单位是县农业管理部门，轮作休耕法制体系和保障体系健全，奖惩措施明确[11-12]。日本个体农业发达，因此休耕轮做的推进以村庄为单位开展，整体休耕轮作任务达到后，在村庄内部进行分配。在补偿机制方面，为了增加主要农产品的竞争力，日本补偿更倾向于农业公司，农业合作社是日本休耕轮作任务的基层执行机构，其具有一定的政府背景，既是政府增侧计划的执行机构，也是农户意愿的上传机构[15-16]。我国耕地类型及农作物种植制度多样，不同区域不同类型的耕地受损度和敏感度不尽相同，粮食主产区与非主产区耕地资源禀赋以及所面临的粮食生产任务差异悬殊[22， 24]，这都在不同程度上影响了各省份各区域的休耕规模分配。因此，我国的休耕轮作只能分类型逐步推进，因地制宜地制定符合当地自然和社会经济环境的休耕轮作政策。

确定休耕面积占耕地总面积的比例与多样化的补偿标准对休耕项目的实施有重要影响。美国、德国、日本、加拿大都确定了休耕面积的上限，普遍不超过耕地面积的35%[18]，有利于粮食安全与生态保护又不会造成土地资源的闲置。此外，要正视我国巨大的人口压力和粮食压力，逐步探索建立适应区域现实的休耕制度，合理规划休耕比例与年限，促进生产生态协调发展。轮作休耕客观上会导致粮食产量减少，必须在总量上对休耕规模进行控制，不能触及粮食安全的底线。

休耕会对耕地承包经营者造成一定的经济损失，休耕补偿是国家为了弥补休耕对农户造成的损失而给予农户等量的货币或实物补偿。休耕补偿是休耕制度运行的核心动力。轮作休耕补偿应注意体现耕地的经济价值和社会价值，休耕的补偿方式应结合休耕地区的自然条件、经济社会状况。同时，要加强农户休耕知识、休耕技术的培训，做好农业劳动力的转移安置工作。此外，休耕补助还应参照生态补偿、退耕还林(还草)等相关补偿理论，研究休耕的补偿标准、方式和途径，以及休耕补偿与国家已经实行的农业补贴的兼容性。

(2)发挥科学评估、调控与市场机制的作用

轮作休耕将会作为一项国家政策长期执行，对政策的完成情况和执行效果如何进行科学有效的监督和评估。美国轮作休耕集成土壤普查资料、耕地地理信息资料和社会经济资料建立了环境效益指数评估体系[7-9]。用来评估轮作休耕的生态效益，同时也建立了土壤侵蚀和土壤相对生产率等定量评估体系。德国土壤普查资料、耕地地理信息资料和社会经济资料齐全，遥感监测能力强，建成了多种准确高效的评估系统。加拿大也建立了类似于美国的评估系统，注重根据全球粮食产量和市场情况调整轮作休耕指标[11-12， 15-16]。日本农户分散经营模式，其监测评估体系注重遥感技术和传统调查统计相结合。我国应积极着手完善土壤资料数据库、耕地地理信息资料和社会经济资料数据库，重视遥感技术在监测评估中的作用，及早建立科学的政策落实监督和生态评估体系，提高休耕项目的实施效果。

耕地修复和粮食调节通常被看做是政府的职责，但是在各国轮作休耕实践中也存在着一些不容忽视的经验教训，例如德国采取了行政干预、排外保护、价格补贴和直接补贴、设立共同农业基金等措施来提高轮作休耕政策的实施效果。政府对轮作休耕行政干预过强，对休耕地块选择、休耕面积、休耕农户、休耕过程全程把控，最终导致的结果是经济效益低下[14， 18]。日本轮作休耕最初目标明确，但是目前日本采取的农业高补贴政策不断受到世贸组织的指责，正在通过鼓励农业规模化经营提高水稻的市场竞争力，后期没有及时提出合理的后继方案，导致大量土地资源闲置[14， 18]。轮作休耕成本效益的最优化只能通过政策与市场有效结合来实现，通过政府决策确定基本目标，通过市场机制选择成本收益较大且能为各利益主体接受的项目。所以，随着我国轮作休耕范围的逐渐扩大，轮作休耕政策的常规化，补偿所涉及的范围也将越来越广泛，轮作休耕不可能仅仅依靠政府的力量，必须借助市场机制，要重视使用者付费项目的创建。因此，中国在推动和实施休耕试点时不但要明确政府的主导地位，也要引入市场模式。

科学评估休耕轮作政策实施效果是农业经营管理的重要环节，是国家和政府实行决策科学化、程序化的重要手段。美国于20世纪90年代成立“政府会计准则委员会”(GASB)，负责政府工作绩效的第三方评估[9]。20世纪90年代末期，为了回应选民和应对金融危机，也为了适应全球化、信息化给政府管理带来的巨大挑战，日本民间第三方评估机构兴起，日本农业政策及政策实施效果评估有大量的民间评估机构参与[16]。目前，第三方评估作为科学管理与市场机制相结合的产物，已成为现代农业管理的必要手段和科学决策的重要依据，受到各国政府科技管理部门的高度重视。随着轮作休耕工作的逐步推进，资金逐步投入、各项技术的应用推广必然会产生一系类的生态、经济、政策效应。然而部分国家政策在实施过程确实存在问题，导致项目结果与实际任务的预期成果产生出入。如何确保轮作休耕试点任务落到实处，有效规避道德风险成为亟待解决的问题。美国[8]、德国[12]、加拿大[10]、日本[15]无一例外将遥感技术作为休耕轮作和其他农业政策实施的主要监测手段。我国也应该充分依靠以遥感技术为基础的农业经营管理机制创新，构建天空地立体式数字农业网络实现监管：(1)科学布置农田监测网点，及时跟踪耕地等地和土壤肥力变化；(2)通过遥感技术，实时跟踪试点地块种植作物的变化，掌握轮作休耕任务落实情况；(3)将休耕轮作与农村承包地确权登记颁证工作相结合，建立休耕轮作区域地理信息数据库，精准确定轮作休耕地块的面积和空间信息，为休耕轮作工作的管理奠定良好的基础。

(3)重视基层实施机构的建设，合理确定补偿标准和付费形式

轮作休耕是一项长期性常规工作，美国和加拿大轮作休耕政策主要依靠中介组织推进和实施项目运作，德国和日本主要依靠政府基层组织[9， 16， 18]。政府基层组织和相关中介机构一方面具备相关专业知识和经验，另一方面了解特定区域具体情况，能够形成一个和农户有效沟通的持久互动机制，既可以传递国家相关政策措施，又可以向上传递农户的疑惑和问题。我国轮作休耕也应重视基层实施机构的作用，积极建设和充实基层技术力量和人员。在项目设计时，不仅要从技术角度考虑，而且必须考虑到未来农民生产生活可能遇到的障碍和约束。只有这样，才能获得农户对项目的支持，有助于项目的持续开展。

另外，轮作休耕项目的有效运作在很大程度上取决于支付机制的合理有效，而支付机制的合理性又主要取决于补偿标准的科学核定。美国政府提供通过详细核算的土地租金补贴，和具体的轮作休耕项目，补贴发放采取“一竿子插到底”的方式向农民直接发放[8]。德国对达到休耕比例的农民进行直接补贴，奖惩机制完善[12]。加拿大政府则根据当地土地相对生产率和租金价格确定补贴标准，补贴标准由政府和农场主或农户商定[10]。在日本，补贴标准进行精细化核算并与市场机制联动[15-16]。在我国，开展耕地轮作休耕制度兼顾技术模式和利益补偿，正在逐步建立利益补偿机制。落实以绿色生态为导向的农业补贴制度，逐步完善轮作休耕补贴机制。合理补偿。以不影响农民收入为前提，合理测算补偿标准，对承担休耕任务农户的原有种植作物收益和土地管护投入给予必要补偿，使得农户轮作休耕以后种植收益不减少。根据年际间不同作物种植收益变化，对轮作休耕补偿标准进行动态调整是我国目前轮作休耕补贴的基本原则。

(4)注重以轮作休耕为契机推进农业理念和技术模式创新

美国将轮作休耕和实施精准农业密切结合。根据土地的具体条件将耕地划分为若干操作单元，对每个操作单元的土壤和各项作物进行精准的管理，并且通过优化，最大限度地减少使用农药、化肥等外部农业投入，充分利用水、种子等资源，保护农业生态环境，获取高产量、高经济效益[7-9]。德国在开展轮作休耕，压减粮食产量的同时积极鼓励甜菜、油菜、玉米、马铃薯种植，并对这些农作物进行定向培育，从中制取甲烷、乙醇等绿色能源，在推行轮作休耕政策中还有效结合了以3S技术为基础的精准管理和以减少外部农业投入为目的的生态措施[11-12]。日本人口密度大、土地资源匮乏，山区面积占土地总面积的40%，由于自然条件的限制，山区的农业明显落后于平原地区。因此，日本通过轮作休耕，压缩传统水稻种植，大力发展蔬菜、花卉、水果种植，潜心发展环保型可持续农业模式，通过制定、实施各种农业补贴政策，形成了符合自身特点的循环农业发展模式，以科技为基础支持循环农业的可持续发展，进一步提高农业的综合生产力、稳定性和持续性[15-16]。

通过开展耕地轮作休耕制度试点，引导地方转变生产理念，农民改变种植习惯。不单纯以增产为目标，从过去的注重数量为主，转向数量、质量并重，实现增产增效相统一、生产生态相协调。推行轮作种植，改变连年种植同一作物的状况，在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化去，引导农民实行季节性或全年性休耕，减轻资源环境压力。

依靠科技进步，促进耕作制度改进和技术模式创新，实现资源与技术、生产与生态协调。优化作物茬口，在东北一熟区将玉米连年种植改为玉米与大豆等其他作物轮作，减轻重迎茬障碍。在华北两熟区实行“一季休耕、一季雨养”，将两茬减为一茬，降低资源利用强度。在西南西北等地逐步建立茬口衔接合理、用地养地结合、资源高效利用的耕作模式与集成绿色模式。分区域、分品种探索形成绿色高效的技术模式，推进替代品种与生态条件相适应、农机与农艺相融合。改变过去拼要素投入的粗放发展模式，以节本降耗增效为目标，探索最优的投入产出效益模式。