●温州市编办课题组

（温州市编办课题组成员：连政、潘小敏、王 勇）

推进“放、管、服”，需搞好“控、调、改”。因此，加强地方机构编制监督检查工作，进一步提高其实效性，意义重大。2007年中央编办印发的《机构编制监督检查工作暂行规定》明确机构编制监督检查具体内容为：（一）机构编制管理法律、法规的贯彻执行情况；（二）地方各项机构编制管理政策、措施是否符合法律、行政法规和国家有关规定；（三）上级党委、政府、机构编制管理机关批准的改革方案中涉及机构编制事项的执行情况；（四）地方各级人民政府行政机构限额、行政和事业编制总量控制情况；（五）行政机构、事业单位职能配置、机构设置、编制配备、领导职数配备等机构编制事项的执行情况；（六）机构编制管理权限和审核、审批程序的执行情况；（七）受理违反机构编制管理规定问题的举报和查处违反机构编制管理规定问题的情况；（八）机构编制统计的情况；（九）其他需要监督检查的事项。

在经济学意义上，机构编制属于体现消费的非排他性和竞争性的“公共池塘资源”（Common Pool Resources），如不加以有效监控和节制，将导致机构编制资源的“公地悲剧”，机构编制资源趋于枯竭，机构体系运转低效乃至失灵。为此，《机构编制监督检查工作暂行规定》第二条明确，机构编制监督检查工作必须遵循实事求是、依法办事、注重实效的原则。有实效的机构编制监督检查，即是机构编制监督检查覆盖全部公共机构和人员，贯穿机构编制管理全过程，形成事前有预防教育、事中有纠偏纠错、事后有责任约束的闭环体系。具体而言，对应机构编制监督检查法纪机制、组织机制、运行机制、执行机制，我们列出了机构编制监督检查实效性各项定性指标，详见表1。

表1 机构编制监督检查实效性定性指标

目前，机构编制监督检查实效性相关研究文献主要集中在两个维度。一是总体分析机构编制监督检查的意义、困境与对策。有研究认为，没有督查就没有落实，没有督查就没有深化；有研究提出，监督检查工作开展得好不好，是衡量一个地方机构编制管理水平和机构编制部门工作能力的重要标志。当前这项工作地方层面较突出的问题是监督检查工作人员配备少，工作量大，开展阻力多；有研究提出须加强机构编制部门监督检查职能和队伍建设、健全法制，建立规范化的监督机制，加强协调配合，形成监督合力。二是机构编制监督检查的地方性经验提炼。如山东省淄博市成立了由市编办牵头，市纪委、市委组织部、市编办、市财政局、市人社局、市审计局、市法制办七个部门组成的联席会议制度，实现信息共享、重大问题协商、案件联合查处；博兴县整合机构编制部门与监察机关的监督资源，使监察机关的专门监督与机构编制部门的业务监督有效结合，形成督查合力，真正实现信息共享、措施并举；四川省金堂县探索实现编制审批前置、集中编制资源、双轨动态调整、信息技术支撑。总体来看，尚未有直接以机构编制监督检查实效性为主题的系统性分析，需进一步深入研究。鉴于此，本课题组对温州市机构编制监督检查实效性问题进行专门分析，以期形成有启发意义的研究结论和对策意见。

一、温州市机构编制监督检查实效性实证考察

课题组分别对温州市本级及下辖各县市区机构编制监督检查部门、作为监督检查对象的部分市直机关进行了问卷调查和访谈。共发放问卷90份，收回有效问卷85份，访谈和问卷分析的结果如下。

（一）温州市机构编制监督检查增进实效性的经验

1.常态预防监督检查逐渐加强

温州市机构编制部门已初步形成常态化监督与事前检查机制，采取的主要方式是去各部门以及县市区抽查，重点围绕“三定”规定考察机构编制执行情况、科级领导职数超配情况，也关注是否有机构明合暗分，或牌子错挂、乱挂现象。这种常态监督检查，可以防患于前，提早干预；同时，也可以起到警示作用，促使部门增强机构编制守法意识，重视机构编制规定的正确执行，藉由常规监督检查工作，也起到了向部门人员宣读和解释机构编制管理规章的作用。

2.监督检查纪律规章不断完善

当前中央和省两个层面已逐步完善了机构编制监督的顶层规范、条例，为具体落实并与地方实际相结合，温州市机构编制部门近年来陆续出台了《温州市各级人民政府机构设置和编制管理暂行办法》《温州市事业单位机构编制管理暂行办法》《温州市机构编制委员会关于在市级机关事业单位实行用编计划审核管理的通知》《中共温州市委办公室、温州市人民政府办公室关于严禁上级业务部门干预下级机构编制事项的通知》等文件，为机构编制监督检查工作的开展提供实施依据。

3.机构编制实名管理取得成效

2012年，温州市机构编制实名制管理正式起步。经过多年的运行，逐步趋于规范。市直机关、事业单位实名制管理成效明显，在访谈中，多数部门肯定这一做法的效果。不但正式人员纳入实名制管理，临聘、借调人员也纳入。同时，还率先推进重要数据异地备份工作，保证机构编制实名制数据资源安全。

4.监督检查协作机制初步形成

一是结合市直部门选人用人工作进行专项检查；二是与考绩办加强联合，市编办、市考绩办牵头有关部门组织督查组对各县（市、区）和市直单位的机构编制政策执行情况开展常态化专项督查，将机构编制执行情况与部门考绩挂钩；三是建立与纪委（监察）、组织、财政、人社、审计等部门的联席会议，加强机构编制政策学习与协作检查，实现“互通信息、密切配合、各负其责、相互支持、形成合力”；四是将机构编制规定执行情况纳入审计工作范围。

5.专家公众监督力量开始引入

温州市编办2016年首次从人大代表、政协委员、民主党派人士、专家学者、基层党政干部和群众中聘请部分人士担任机构编制工作监督员，要求政治过硬，具有较好的政策理论水平，较为丰富的工作经验，相对熟悉机构编制工作。监督员负责宣传机构编制法规规定和方针政策；协助监督各级各部门机构编制政策执行情况，反映违规行为；参与机构编制部门调研、考核、专项督察等活动，发挥政策咨询作用；了解公众对于机构编制管理的意见，监督机构编制部门工作人员是否恪尽职守。

问卷调查结果也表明，温州市机构编制监督检查增进实效性的相关努力取得成效。受访对象对于“市直各部门人员超编情况”、“市直部门超职数、超规格配备领导情况”、“各部门擅自调整机构设置的情况”、“市直各部门行政编制和事业编制借用、挤占、挪用等情况”、“市直各部门人浮于事、工作安排饱饿不均的现象”等问题，均给予了相对正面、积极的回答，（详见表2—表6）。

表2 您认为市直各部门人员超编情况

表3 您认为市直各部门超职数、超规格配备领导情况

表4 您认为市直各部门擅自调整机构设置的情况

表5 您认为市直各部门行政编制和事业编制借用、挤占、挪用等情况

表6 您认为市直各部门人浮于事、工作安排不均的现象

（二）温州市机构编制监督检查工作存在的问题或困境

温州市各县（市、区）在2016年控编减编工作执行情况自查报告中，大多提及地方自定编制无法冲销、工勤人员难于消化等问题，领导干部退二线改任非领导职务以及军转安置等原因所致领导超职数配置、借用事业人员混岗行政工作等编制违规现象普遍存在，这显示出温州市机构编制监督检查工作仍面临一些结构性问题或困境，通过访谈和问卷调查剖析如下。

1.机构编制法律依据不充分造成机构编制监督困境

目前，有关机构编制管理和监督检查工作的制度设计均以条例、通知等文件或行政规章形式出现，尚无专门的机构编制法，机构编制监督检查工作法理支持不足。现实中，机构编制监督检查往往必须与纪委（监察）、组织、审计等部门一起，各自利用巡察、选人用人、审计三大工作平台进行，固然可以借力生力，但也导致对于监督检查的时机缺乏选择，也可能导致对于纪委（监察）、组织以及审计部门的依赖，机构编制监督检查工作自身力量孱弱。机构编制监督检查法理依据不足，还导致了两方面的困境：一是责任认定难。多数违规行为，若从程序上看几乎很难挑出毛病，如事业单位的设立、机构规格的调整、隶属关系的变更、经费渠道的更改等，是否必要和可行，能否界定为“擅自”，没有明确法律依据。访谈中，有市直部门认为机构的调整都是经过申请由机构编制管理部门同意的，所谓“擅自”并不成立；二是上级条条易于干预下级机构编制管理，甚至构成部门或下级机构编制违规现象的主因，从而政府体系的“条块矛盾”尖锐地体现于机构编制管理领域，下级机构编制部门往往对此无计可施，只能将矛盾上交，等待上级来解决。从地方实际看，各个条条在基层设立对口机构，如果一味抵制，或裁撤、合并一些条条延伸机构，就可能导致条拨经费被收回，对于基层工作正常开展造成不利影响。

2.机构编制资源分配不科学导致机构编制监督难题

机构编制监督检查是事后监管，隐含的前提是，机构编制资源在部门间或不同政府层级间分配是科学、合理的，基于此，开展监督检查以及对违规结果作出追惩具有充分的正当性。然而这一前提通常并不具备。不同发展阶段或社会发展形势下，各部门究竟需要投入多大量的机构编制资源，设立哪些机构以及配备哪些职能，机构编制管理部门实际上很难给予精准的回答，只能采用经验主义和渐进主义的策略进行机构编制调整，例如在部门允许的总量范围内，对其上报的增加需求打折处理。如此就易于导致编制分配饱饿不均，由于编制总量无法突破，工作又得有人去做，不少市直部门采取向下级事业单位借调人员或专门内设一个事业单位的办法来解决人手不足的问题，进而推动人社部门将这些事业单位调整为参公管理，从而以间接、迂回的方式突破了编制的统一管理。

尽管市直部门纷纷表示人员不足（见表7），这一问题在县区基层更为严重，一方面，基层所能争取的编制资源本就有限，另一方面，尽管新一届政府致力于重构与市场关系，然而地方政府各项职能未见明显减少，反而在不断增加，基层是最终承担者和实施者，如此就造成基层事多人少的矛盾尤为突出。随着放管服改革的进一步推进，政府职责进一步下沉，这一问题还将持续加重。对此，县（市、区）政府实践中通常向上级机构编制部门争取更大的机构编制配额，但在当前“只减不增”要求的硬约束下难以奏效，目前仅员额报备制度为高等院校、公立医院的编制使用打开了少许方便之门；二是自行增加人员或增设机构，作出各种机构编制违法违规行为，所预期的违法违纪成本并不高，且此种行为并非为了个人行为，目前，从机构编制部门来说，对于此类行为的惩处，多是通报批评和整改。

3.机构编制监督信息不对称导致机构编制监督失灵

机构编制监督检查工作在机构编制部门人员与部门人员之间以及政府与公众之间均存在着信息不对称。无疑，机构编制监督管理人员对于各项机构编制法规、纪律的熟悉程度肯定要优于其它部门人员，真正对于机构编制管理各项规定了然于心的部门领导不多；在访谈中，机构编制部门人员就曾谈及，一些部门之所以出现机构编制违规行为，实乃部门人员不熟悉机构编制管理规定所致（见表8、表9）。同时，部门人员与机构编制监督检查人员之间也存在信息不对称。首先，考虑到监督成本，机构编制监督常规检查只能以抽查为主，理论上并非每个部门机构编制违规行为均能被及时发觉；另一方面，即使面对刚性监督，部门也总有办法规避，县（市、区）编办有时会默许此种行为，例如为充实县市区工作需要加强的部门力量，从实名制电子系统账目来看，各部门填报人员完全符合要求，而从实际账目来看，一些工作人员名头在某单位，实际任职却可能在另一单位。

表7 根据贵单位目前情况，是否确有需要增加机构编制和人手

表8 您是否了解部门机构编制违规行为相关法律后果

表9 您对机构编制实名制的了解与认识

机构编制监督各相关主体间也存在着信息不对称。尤其是实名制信息难以在纪委（监察）、组织、编办、人社之间实现互通，这些部门已经习惯了原有单位的系统操作，运行新的系统存在较高的转换成本，组织、编制、人社与财政相统一的系统难以建成。

另外，公众与机构编制监督部门信息也不对称。公众对于各部门机构编制信息缺乏了解，访谈中大多强调这一点。

二、增强温州市机构编制监督检查实效性的对策思考

（一）明确机构编制监督检查的定位，提升机构编制监督检查权威

首先，须进一步明确机构编制监督检查部门的定位。编办是机构编制审批部门，机构编制监督检查体现于对审批过程、结果及其执行的监管，两者之间应形成决策与监督的关系，但事实上，当前机构编制监督检查部门是编办的一个内设机构，审批管理与监督主体不分，可能会制约机构编制监督检查职能的有效行使。基于此，有必要在制度层面理顺二者之间的关系。

对此，我们认为，要改变机构编制监督部门对于机构编制审批部门的自体监督，机构编制监督部门可直接向编委会负责，接受其领导，从而提升机构编制监督部门的地位，与机构编制部门形成平行监督、分工关系，提高监督检查权威和效能。体制关系变动如图1所示。

当前，温州市积极尝试通过借力纪检监察、考绩、选人用人、审计等平台来加强机构编制监督检查的权威及效能。为增强机构编制监督检查的权威性，并实现对监督检查对象的一视同仁，我们建议，一是由市编委会及两办出台规范文件，将纪检、考绩、组织、审计等工作与机构编制监督检查工作的结合明确下来，变“借力”为“合力”，明确相互配合的方式、程序、手段，以及配合不力的问责后果。同时建立编办牵头，市纪委（监察）、市委组织部、市财政局、市人社局、市审计局、市法制办等部门参与的机构编制监督检查联席会议，形成制度性协同机制；二是按照“谁审批、谁负责”的原则，机构编制监督检查对象除机关事业单位外，还应将编办、组织、纪检、财政、审计等部门也纳入监督检查范围。体制关系模式变动如图2所示。

图1 机构编制监管部门与审批部门关系的变化

图2 借力模式向合力模式转变逻辑图

《温州市机构编制监督检查实施办法（试行）》明确了监督检查对象、内容、规范、程序和罚则等内容，一定程度上使得温州机构编制监督检查有章可循，有规可依。但在“罚则”部分，由机构编制管理部门对于违犯机构编制纪律的行为作出的相关处罚规定，除“通报批评”外，其余四条均为“建议”条款。为此，建议明确该办法试行期限结束后，由市编委会或两办出台效力更高、处罚规定更严格、对于纪委（监察）、考绩、组织、审计等部门更具协调权力依据的新的实施办法，尤其要进一步细化机构编制违规违纪责任后果的规定，减少“建议”、“可以”、“一般”、“原则上”等模糊性表述，加大部门机构编制违规违纪成本，加重对于部门“一把手”的问责力度，积极适用降职、撤职、开除处分。

对于“条条干预”现象严肃予以处理。我们认为，由市纪委、市编办针对条条干预市县两级机构编制事项定期联合开展专项检查，既要历史和客观地看待，又要以现行政策法规慎重考量，提出整改方案和具体措施，规定时间内整改不力的部门，根据相关规定依纪依法追究责任，同时记入部门及其领导干部考核成绩。为有效求解上级条条干预问题，还须加强与省直各部门的沟通与协商，获得支持。

（二）实现科学化分配机构编制，从源头上预防机构编制违规违纪行为

机构编制管理引入协商民主，体现与部门、专家、县（市、区）的合作导向，科学确定机构编制资源分配办法。为此，一是体现机构编制资源向一线倾斜的原则，编委会引入部门及基层政府代表，给予其话语权和协商管道，对于基层编制预留底线，提供基本保障，还可以在编委会下设官方、代表委员及各界专家组成的智库，定期举办活动，集思广益；二是出台《温州市机构编制绩效评估实施意见》，实践中可委托第三方机构每年定期开展机构编制绩效评估，对照权力清单，对于事少人多的机构，提出编制调整意见，对于事多人少的机构，厘清其职能可转移、可精简的情况，提出机构编制增加意见；总体区分政府基础职能与可变职能，为机构编制资源动态调整提供依据。

在机构编制资源分配相对科学化、精准化的基础上，建议进一步规范实名制运行，增加部门抽样检查范围和频次，加大违纪行为的奖惩力度，注重开展各部门实名制信息变动的大数据分析，为机构编制决策和事前预防提供依据；加强部门间顶层协调，突破利益和观念障碍，克服技术与安全难题，分阶段推动编办实名制系统与财政、人社系统的对接，建立综合管理平台，形成机构编制监督检查的整体化、信息化和流程化管理。

（三）引入协作型机构编制监督，构建机构编制监督多元治理机制

建议加大机构编制监督检查法规法纪宣传，形成部门人员常规学习和培训机制。与市委党校合作，定期开设部门和县（市、区）领导人员高级班，讲授机构编制管理规章、研讨机构编制监督检查突出问题与典型案例，增强机构编制守规意识，求解机构编制监督检查思路；定期开设部门人事管理人员普及班，加强对机构编制监督检查规章关键内容及责任后果的了解，熟练掌握实名制系统操作、维护；增强编办网站、公众号信息公开和互动功能，公布举报电话，在线接受举报线索，加强与网民的互动交流；与有影响力的地方媒体合作，常设机构编制监督检查规章宣传学习栏目和活动；各级机构编制监督检查人员自身也应加强学习，熟悉规章，提高业务技巧和信息获取、分析能力。

加强机构编制监督员队伍建设，定期组织监督员学习机构编制监督规章，注重吸纳各部门有责任心和大局观念的在职人员担任监督员，部门间交叉开展机构编制监督；为监督员参与机构编制监督提供必要的人财物和联络便利，给予监督劳动适当报酬，实行监督员工作考核、考勤制度，完善奖励、淘汰机制。在加强专业性机构编制监督员队伍建设之外，可与媒体合作，以活跃观众及市（网）民代表为主体，组建机构编制市民监督团，拓展监督检查力量和线索，对接媒体监督专栏（节目），发挥群众监督与媒体监督的合力，放大监督检查效果，普及机构编制监督检查法纪法规知识。