黄泽勇

(四川省社会科学院 法学研究所， 四川 成都 610071)

城市化转型中，小城镇是最主要的人口承载体。在发达的德国，“截至2010年底，德国共有大中小城市2 065座，其中，82个10万人口以上的行政区生活着2 530万人，占德国总人口的30%；其余人口则多数分布在2 000-10 000人的小型城镇里。”[1]德国小城镇居住人口占全国人口大概70%左右。小城镇发展的重要性早已达成共识，政府亦不遗余力地推进，学界研究提倡多年，很多人认为“政府应将发展小城镇放在战略高度，以发展小城镇推动农村经济社会发展”[2]。城镇建设是今后国家发展的重点和社会转型的节点，是新一届政府的施政目标，是新农村建设的主要内容，需要大力推进，加快发展，“我国在2011年城镇化率首次突破50%这一历史性关口。”[3]城镇化持续发展，“2016年末全国(未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省)总人口138 271万人，其中城镇常住人口79 298万人，占总人口比重(常住人口城镇化率)57.35%，比上年末提高1.25个百分点。户籍人口城镇化率为41.2%，比上年末提高1.3个百分点。”①平原地区城镇可以扩张成中小城市，由于环境限制，山区小城镇无法大规模扩张，山区城镇化与平原城镇化有本质的不同。无法充分讨论各个不同环境特点下的小城镇建设，本文以四川山区小城镇建设为主要研究对象，思考山区城镇化路径。

一、小城镇建设的现状及问题

随着改革开放和社会进步，四川山区小城镇蓬勃发展，以原有乡镇的小街道为中心逐渐扩大面积，增加聚集人数，发展场镇功能。虽然人口聚集和城镇面积增加，但小城镇人居环境堪忧。

通过调研四川省内几个小城镇， 对小城镇的人口、建筑、公共设施、公共事业、公共服务等情况②进行了统计和分析，具体情形如下：

(一)典型场镇基本情况介绍

对小城镇调研主要考虑的因素有：人的暂住、常住、临时居住状态；建筑物分私有、公有、商用等类型；公共设施主要指服务性建筑设施，包括道路、垃圾处理、绿化、消防、车位等；公益事业主要指水、电、气、光纤、宽带等服务性事业；公共人文精神是指居住在一起的居民是否有共同居住、常住的积极、健康的心态、愿望及付费能力等；公共管理指政府管理、社会组织管理、自治管理等方面；公共生活包括乡村生活、经济生活、社会生活；公共文化主要指公共聚居区需要共同解决事项的基本规范、基本价值认同、相关会议、乡规民约等。其中，常住人口，指居住、生活、多数生产在场镇的，包括乡镇干部和住校学生等；通勤人口，主要指劳动、学习在场镇，其余时段则离开场镇，回到乡村生活的；流动人口，主要指到农村出差、探亲、旅游、赶集等临时参与集镇活动的人口。

(二)小城镇中的突出问题描述

农村人口逐渐聚居在一起，小城镇大量形成。但新的居住地问题较多，特别是在公共空间规划和建造、公共设施建设、公共文化形成、公共精神传递等方面，亟需解决。

1.流动人口聚集，数量不稳定。在小城镇生活、聚集的人口数量具有一定的波动性。各个城镇除了相对固定的常住人口外，还有一定比例的通勤人口和流动人口，一般而言，通勤人口占比10%左右，流动人口是固定人口的1倍左右。流动人口本身居住在乡下，偶尔来小镇上办事，不居住在小城镇上，一般都是赶场日、年节时聚集。聚集时，小城镇人口数量达到峰值，人口密度很大，公共广场等地人满为患，公共设施使用拥挤，甚至造成局部地方拥堵。聚散时人口数量的特殊变化，对公共场地建设，公共设施建造、维修和管护有时点上的特定要求。移民和暂住心态亦是小城镇人口一大特点。小城镇容纳的居民本身是流动进入的，其户籍身份还是农民，在乡村还有承包地、宅基地、山林地，只有少数不再耕种的农田。现有小城镇居民是两栖甚至多栖，多是周边村社的村民在小城镇上购买了住房而居住于此，没有彻底从农村脱离出来，一般是两处跑，在乡村有农田，小镇上有住房，有的还有商铺，摆摊设点经营小商业；还有部分是偶尔和家人居住在小城镇，自身又到大城市打工，年节时回到小城镇居住一段时间。小城镇人口数量不稳定，对其公共建设及小城镇管理就有特定要求。

2.建筑公共性不足。完善的小城镇建筑应该区分为住房、商业用房、公共设施和公共管理机构用房。但小城镇建筑以民用住房为主，商业用房和公共建筑总量和占比都很小。大部分建筑办理村建手续，少量属于商品房。商品房占比5%～10%左右。一般公共管理机构建筑和少量规划后建设的住房建筑手续齐全，办理了“建设用地规划许可证”“建设用地批准书”“建设工程规划许可证”“建设工程施工许可证”等相关证书，而多数自发修建、交易的民用住房属于乡村宅基地上修建的住房。一般建筑沿着街道修建，楼上是民用住房，底楼是商铺。底楼商铺经营类型多是小商品交易，为乡村住房修建、装修、农业生产生活提供服务和特定商品。这类小城镇有场镇总体规划，但无详细规划，建筑的总体布局凌乱，一般是一字长蛇阵，夹街夹路修建。房屋风格很不统一，单一的一栋楼修建得都很漂亮，但统一起来看街道两边的建筑却是长短高低大小各不相同，建筑外部颜色杂乱，毫无美感。

各个小城镇相应的配套产业很少，主要的产业支持还是乡下的农业生产。各个小城镇现有房屋空置率高，空置房数量大概是城镇住宅的20%～30%左右。例如，一个7 000人常住人口的小镇，现有在用住房3 000套左右，无人居住的空置房大概1 000套左右。空置住房多，交易量低。乡村农民即使有购买力，他们也宁愿在乡下修建住房，而不到城镇购买现房，主要原因是小城镇目前的居住环境恶劣，即使有交通便利等优势，但同样有公共设施不完善等劣势。恶劣的环境使小城镇对他们没有吸引力。

3.公共场所公共建筑少乃至没有。笔者调研的前述四个小城镇，其在建设时没有专门修建公共场所，也没有为公共场所修建预留土地。公共集会场所一般是借用公路，没有专门的公共活动空间，更没有绿化区、绿化带。大的城镇有少量绿化，街道两边栽了几棵树，小城镇则毫无绿化用地。街道路面硬化程度差，交通要道的人流、车流量大，车辆行驶速度特别慢，时常刹车再加上载重货车多，路面很快被碾坏；一下雨就是烂泥路，道路湿滑，路人行走困难；一连四、五天都不能干；天气晴朗几天后，路面灰尘堆积，车辆行驶经过时灰尘遮天。小的城镇没有专门安装路灯，大的城镇也只有小部分路段安装有路灯。规模大一点的城镇有部分交易集市，如蔬菜、水果集市。规模小的城镇没有交易集市，居住在城镇周围乡下的农民逢赶场日到城镇买卖商品时，直接在城镇道路上交易，把道路当成集市。

4.基础设施严重不足。小城镇上一般都修建了公共设施，但公共设施一般无统一机构管理、无统一规划、无统一建设。建设、管护各自为政，水、电、气、路灯、绿化、停车场各行其事。小城镇各家各户的电、水、气、光纤等基本是自行安装、连接管线，安全隐患大。无固定停车场，各家各户如果有车就停在街道边或自家门前；修建住房时，没有规划停车场，车辆多了就只有乱停放。自来水厂供水不足，多数居民自己打井用水。有的乡镇，国家曾经拨款修建自来水厂，但水价偏高，居民认为不如自己钻井抽水划算，调研的第一个小城镇，230户居民中只有110户左右居民户使用镇上自来水厂的水。③自来水用户少导致自来水厂管护成本高，水价居高不下，且多数场镇的自来水水管老化严重，质量低劣，进一步增加了管护成本。

5.城镇管理机构没有建立完善。各个乡镇原本是行政管理机构，对辖区内的事务实施行政管理，小城镇未在场镇内配置专门的作为人口聚集区的管理机构和人员。万人以上的大城镇是基层乡镇政府机构所在地，设立城镇社区居委会，小的城镇没有专门的城镇管理机构，一般是该村的村委会代管。行政管理体制是县级部门为执法主体，部分县级部门在乡镇有派出机构，如前面表格中的大的城镇，有专门的公安、工商、国土派出所(这是管理该城镇所在乡镇全辖区(包括农村)的派出机构，并非对该城镇专门管理的派出机构)，在小的城镇没有设置派出机构。派出机构的执法是“单干”，“铁路警察，各管一段”，各个执法主体各管各的行业。小城镇即使有城管执法，也只是“劝导”，没有执法权④。有的小城镇所在地的政府外聘人员对小城镇的路灯、水、电等公共设施进行专门维修，但经费时有短缺。一些小城镇曾经垃圾遍地，无人管理，后来县上整治环境，在公路沿线修建固定的垃圾池，场镇附近大概每50米安放一个垃圾桶，专门聘请了人清扫垃圾，还组织乡村干部定期开展垃圾捡拾活动。环境卫生整治期间，县政府每个月去检查、监管、督促，县电视台对清洁卫生搞得差的乡镇曝光，这才对公共垃圾问题进行了处理，其他公共问题尚未处置。

西部山区小城镇建设长足发展与大量问题并存，正如“ 小城镇发展忽视了环境保护、管理方式落后、伴随‘城市病’及逆城市化、指导思想游弋且残缺、规划滞后且执行不到位”[4]，此现象在山区小镇多年的发展中具有普遍性。

二、小城镇困境形成的主要原因

传统的乡间散居，短时间内变成场镇聚居，小城镇并不宜居的主要原因是：

(一)无序发展自发形成

小城镇既是原有小街道扩建而成，也有利用乡村交通要道自发建设形成，是村民自发向城镇移居的结果。主要特点是自发、自然、自主形成，公权力干预较少，既导致小城镇迅速发展，也致使小城镇无序发展，发展快但混乱。居民进入城镇生活，都是自发的、自觉的、自己的独立行为。小城镇附近的居民能够批准到宅基地，就修建六、七层楼的住房；乡下居民购买住房后，就在小镇上居住、生活，以此不断扩展，小城镇由此扩张而成。建筑是经济导向，自发修建，毫无规划，居住人口只图有容身住房，外在公共设施建设情况如何却几乎不管。

(二)暂住人口、暂住心态、暂住思想

一种情形是场镇人口逃离乡镇，经济条件好的都到县城、大城市购房安家落户；乡村到乡镇，乡镇到县城，县城到大城市，形成逐级迁移效应。一种情形是部分人口在乡村和城镇两栖，农业生产忙时，就回乡生产；农业生产闲或赶场时，就到城镇居住或干活。不少居民似乎都只是暂时利用小城镇居住一下，没有长居打算，至少目前表现出的状况是没有长期居住。居民虽然也对现有的恶劣居住环境不满，但主动思考并积极想法解决的很少，能够解决的是自主决定自己的去留，用脚选择。要么继续向大城市聚合，要么留下在小城镇生活，留下的对环境改造也是心有余而力不足。由此形成目前小城镇人居住心态的不稳定、不正常。

(三)公共设施建设搭便车思想严重

公共设施建设产权姓公，即属于一定范围内多人的共同财产、共同事务。但斯考特·戈登(S.Gor-don)说“属于所有人的财产就是不属于任何人的财产”，公共设施的公共属性决定了小城镇中没有人会主动承担公共设施建设的义务[5]，就污染治理而言，人口集中，污染集中，治理无人。小城镇的住户从入住开始就没有认真思考过自己生活制造的垃圾应该如何负责地处理，单户无法处理生活垃圾，没有处理污染的公共措施，河道便成了天然的下水管道。同样，当初人们往小城镇聚集的主要原因是希望更多地利用便利的公共交通，但都争相利用公共交通时，公共交通就被过度利用，赶集日小城镇行车“肠梗阻”，通行困难，即使车主不停地按喇叭，赶集的人们也几乎无视，车辆通行时间长，完全无法正常行驶，车辆的喇叭声震天，噪音很大。同样，相关的其他公共设施建设维护也被忽略，小城镇公共设施公用事业基本没有有效的自治管理，住户通常的办法是“各人自扫门前雪，不管他人瓦上霜”。

(四)公共义务公共负担思想未形成

小城镇的居民完成了物理上的聚合，但对公共权利、公共义务、公共负担的认知还很弱。公共负担能力弱，同时也不愿意负担。有村镇干部反映，要想向城镇居民“收一分钱都困难”。传统的具有部分公共管理职能的宗社垮了，现有的行使公共管理的机构又没有形成，共同面临的公共问题如何解决没有提上议事日程，都不想出力出钱，还有人(住宅)不愿意接受改造。传统观念中对公共权利漠视，同样也难以容下有人冒头提出改造公共空间，只想等待政府等公权力组织来承担相关的公共治理责任。

(五)公共文化未形成公共人文精神

居住地理位置发生了改变，导致相关的公共部分重叠、交叉，需要重新认知和调整新的公共权利，公共建筑设施需要公共建设、管理、维护。小城镇部分居民转变身份不久，少数没有经营农业生产，多数居民亦农亦居，小城镇本身没有共同的组织来规范新居民活动，没有开展自我管理活动等。新的居住地是散居到聚居，权利重叠，义务也重叠了，对担当公共义务没有准备。公共生活空间未形成，公共文化气氛未形成，公共精神待提升。小城镇建设发展中的困境呈现出特有的公共权益争夺与公共负担推诿现象。

三、小城镇发展出现典型的“公地悲剧”现象

从个体散居到多户群居、聚居，生活、生产方式发生了改变，但生活、生产习惯和认识并未改变，居民个体还采用个体思维、个体方式做事，必然造成公地悲剧。

(一)何为公地悲剧

对于公共权利(义务)，不恰当的公共产权安排，可能导致悲剧。哈丁在《公地的悲剧》中设置了这样一个场景：一群牧民一同在一块公共草场放牧。每一个牧民都想多养一只羊增加个人收益，虽然他明知草场上羊的数量已经太多了，再增加羊的数目，将使草场的质量下降。牧民将如何取舍？如果每人都从自己私利出发，肯定会选择多养羊获取收益，因为草场退化的代价由大家负担。每一位牧民都如此思考时，“公地悲剧”就上演了——草场持续退化，直至无法养羊，最终导致所有牧民破产。公地悲剧亦成为一个典型的公共现象，经济学界论述得最为完整充分。科斯等人(1994)认为公地悲剧中的“公地”“是作为一项资源或财产为共同体所拥用，共同体中的成员都有使用权，但没有人有权阻止他人使用，且在公地上活动的人不会考虑他的活动对邻里或后代的影响，结果是公地资源或者是其他公共资源因过度使用而造成枯竭的现象”[6]。公地从公共用地延伸成公共权利的交集产品(如多人聚居地多人共用的水、路等公共产品)，无公共权力形成之时，个人权利任意行使，导致公共权利被蚕食殆尽，或者指公共义务内容，无人承担义务，公共资源很快被消耗枯竭。

(二)小城镇发展困境凸显典型的“公地悲剧”

每一个短期形成的小城镇，困境突出，而在河道与公路使用中更是典型地体现出城镇人抢占公共“土地”的结果。就土地使用而言，凡是公共用地，每一个住户都最大可能地使用而不支付或者少支付成本。小城镇中争夺最厉害的就是公共交通资源的利用。每一个住房都希望最大限度地使用交通要道便捷的交通和交通要地可能聚集的人气，都最大可能地在交通线或交通交叉线边缘修建住房，目的就是利用交通方便、便于出行，或者是便于利用交通要道聚集人流，开发一个商铺，方便做点小生意。修建住房和使用商铺时，都不会考虑预留公共用地，而是最大限度地挤占、使用公共用地。住房多是夹路修建，刚开始住房和居民不多，有的人利用交通要道，经商开店，获利颇丰。他人也不断跟进，在公路两边削山挖土，抢占河道，修建住房。住房修建者是采用申请宅基地的名义向政府申请土地建设住房(不是建设城市土地上经过规划的商品房)，乡下宅基地上农民修建住房一般一两层，而小城镇的宅基地上一般修建七层左右建筑，增加土地容积率，提高宅基地使用效率。住房修建原则是只要“摆得下”，就见缝插针地在空地上多挤多占多修建住房。最后，交通要道两边都见缝插针地修建好各式住房，然后在底楼开店销售货物。导致的结果是：交通要道形成小场镇，人们就把交通要道的公路作为天然的聚集、商业贸易的公共用地，赶场日把公路当作集市，车辆通行非常困难，每一个三叉路口都形成场镇，都是车辆通行困难的节点。车辆、人流多了，作为小场镇公共用地的道路都很快被车辆碾烂了，雨天自然泥泞不堪，晴天当然尘土飞扬。公共交通要道被过度使用，最后形成烂泥坑。

河道是另一个“公地悲剧”版本。乡村散居的农户，自身的生活垃圾自行处理，或做肥料直接撒播到庄稼地里降解。而聚居后的小城镇居民，自身家庭产生的生活垃圾，没有地方处理，多数就近把附近的河道作为运输垃圾的管道。小城镇的住户都没有自行处理生活垃圾的设施，都把附近的小河道作为天然的垃圾池。几百、几千户小城镇的居民都把原本的公用河道作为天然的下水管道和化粪池，清亮的河水被污染成臭水沟。最后的结果是：沿河修建的住房临河的窗户都不敢打开，临河开窗本可观赏美景，但开窗后却是扑鼻的熏天臭气，又一个典型的“公地悲剧”形成。

(三)小城镇公共建设负担中呈现反向公地悲剧

在公共设施建设中，每一个居民都自私，不愿意为公共建设、公共环境美化付出努力，都不负担公共部分，公共资源几乎等于零，都不负担或都尽量少负担公共建设，最后公共事业负担呈现反向公地悲剧现象。主要的公共设施，如道路、路灯、垃圾处理、集会需要的场所、公共厕所、停车场等，在各住户修建住房之初，就没有预留，再后来，小城镇聚居的居民多了，道路等公共用地过度使用，公共设施无人负担，导致小城镇中只有部分主要地段借助住户店铺的余光当路灯，夜晚无路灯可用。车辆多了，就只有停在各家各户的门口，更增加了小城镇的拥堵。没有公共厕所，流动人口如厕都非常困难。拥堵加没有公共设施，导致小城镇环境恶化，几乎不适合人居住。

公用事业建设及管理亦是“公地悲剧”的再现。公用事业是指聚居区人口共同需要的公用设施建设和管理，如路、水、电、气、宽带、光纤等，以及散居人口共同面对的共同事务，如治安、环境保护、道路修建维护等。本应该共同使用、共同维护、共同管理，但实际上是，公用事业建设“逗节节龙”，导致修建、管理成本畸高。前述调研的第四个小城镇中有电表用户123户，而安装自来水厂水表的用户只有60户(电无法自行生产，都要使用，要安装电表；但有的农户不使用场镇上的自来水，自行打井抽水使用，就不用安装水表)。小场镇中大概一半的农户打井抽水自用，导致自来水价格及自来水设施建设、管护成本非常高，甚至纠纷不断。各自为政，自行处理都导致公共环境、公共设施建设、公共事务无人管，事无人做。公益产品中的水、电、宽带等没有统一经营，导致这些公共产品效益低下，成本居高不下。

农户是单独门户，各自独立应对生产，建设基础设施，建设管理使用水、电、气、路、宽带等基本住房需求，即个体的权利是相对独立，产权明晰，责任到户。但聚居后，各个住户的权利不得不发生交集，个体空间压缩至房间内，房间之外必然形成权利重叠区域，个体无法也不能独立明晰各个住户自己的公共产权。各个住户之间必然形成权利(义务)交叉、重叠，如果都独立建造、经营、管理自己的基础设施、公用事业设施等，势必不可能，事实上各个个体权利(义务)必然聚合，有效的管理方式是形成公共管理。

四、破除“公地悲剧”，建构公共精神，推进小城镇建设

社会转型导致人的居住、生活和生产方式发生剧烈变化，人的行为、思想也应该相应地调整，从人、建筑、设施、文化、思想等方面进行变革。从个体到群体，从散居到聚居，形成个体人与公共人各担其责的局面。破除“公地悲剧”，应当从立法、建立公共管理机构、配套公共活动设施、统建公共事业、培育公共人、建构公共文化方面促进小城镇建设的顺利推进。

(一)立法规范小城镇建设

小城镇建设涉及很多方面的内容，如土地利用、城镇规划、管理机构、行政权力主体职责、行政执法权力、基础设施公共设施建设等。这些相关规范散落在各部相关法律文本中，需要制定并实施《中小城镇建设法》全面规范小城镇的发展。在全国法律出台之前，全国人大可以授权国务院制定相关条例，全面确定中小城镇的定位、行政管理及城镇自治、规划、土地利用、公共设施建设及管护、公共事务处理、相关法律责任等内容。参考美国小城镇建设方法，赋予小城镇一定的自治管理职权。例如，美国小城镇的自治，是在州法律之下制定市镇宪章，按宪章规定实行自治[7]。或者结合上级指导与地方小城镇自治，避免千篇一律，灵活发展小城镇。

(二)组建独立的适合小城镇建设发展的公共管理机构

现代人发展的基础是人的自私和理性(或者经济性)，但聚居中的人不能只有自私和理性(经济性)，还必须有一定的利他精神、利他行为，需要让渡部分权利形成公共权力，形成人类管理和自我管理能力。或者延续和发展现有的村民(居民)自治，小城镇组建自己的管理机构，可以是社区居委会形式，其内部设置要求适合人口聚居的生态现状，如自治管理组织、规划发展组织、公共管理组织、矛盾纠纷调解组织、居民公共文化开发建设组织等。发展自治组织可以减少政府的负担，减轻纳税人负担。

(三)公共活动空间建设要配套

我国已经有比较丰富的城市建设的经验。良好和谐的小城镇建设应该在现有建设基础上调整改建。已经修建完毕的建筑不再拆除，但对于附近的土地，首先要规划、建设用于公共用地，公共建筑必不可少。乡村农户把住房修建到场镇，需要根据聚居的要求，预留公共用地，或者在已经形成的小城镇的改造和扩建中，规划出公共用地，用于建设公共住房和设施。公共道路、公共活动场所、绿化、垃圾处理场所、车库等都要修建、完善管理。商业用地不能无限制地过度使用，占用公共空间。很多小场镇，需要改变原有的交通要道两边修建密集建筑的局面，对于无法改的，就只有另辟蹊径，重新建设道路，两边禁止再建设住房等。

(四)统一修建、管护公共设施

水、电、气、宽带、光纤、垃圾处理等设施统一修建，统一管理，统一负担。城镇居民直接或者间接负担公共设施费用。统一修建下水管道，统一处理城镇生活垃圾，其费用可以让各住户合理负担。国家要改造城镇，应投资修建垃圾处理设施，适当地向住户收取一部分费用，补贴该项公共设施运营之需。

(五)个体人到公共人，培育城镇人的公共文化与公共精神

散居的个体人到聚居的小城镇居民，权利义务观念、行为方式、思想精神都应该有深刻的改变。从散居到聚居，可以提高公用产品的使用效率，对于公共产品要能够认可、主动承担义务，对公共文化的形成要共同促进。如果各住户完全不支付相关费用，会导致他们对各项事务的处理漠不关心，忽视公共责任。收取一定的专项使用费，账目公开透明，促使各个用户关心公共设施建设和维护。即使不直接负担(如直接交纳公共建设的资金)，也要间接负担(如政府收取的税费等用于公共设施建设和维护)[7]。城镇人权利交集多，共享资源丰富，化解“公地悲剧”需要公共担当。逐渐培育、发展公共文化，制定公共活动规范。在自治基础上，懂得并执行公共空间公共活动需要城镇人自行负担(直接或间接)义务。小城镇硬实力提高的同时，以文化为主的软实力建设需要一并加强。现有的住户可自行订立小城镇规约，自行组织起来认识、了解小城镇共同的行为规范，既包含基本的文明、法律规范，更要有公共认知，对共同的公共设施、公共用地、公共环境等有清醒的认知和了解，让各个个体思考、了解如何共同建设包括自己居住的住房在内的小场镇。

小城镇是几亿农民的新的家园，是城市化进程中城市人口的主要载体，是自发形成有一定公共基础的聚集节点。现有的一些小城镇反倒成了“公地悲剧”的代名词，基本居住环境恶化。城市化进程中，加大力度对现有小城镇进行改建，从硬件设施到精神文化的宣传和建设进行全新建设，打造宜居、美丽小城镇就指日可待。

注释：

①资料来源于《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》。

②这里的样本选择是根据笔者在四川省调研得知，四川县级城市属于小城市，除县政府所在的小城市外，城镇又可以划分为原区级政府所在地的城镇和乡级政府所在的小城镇。例如营山县共有8个原来属于区级政府所在地的城镇，60个乡级政府所在的城镇；全县人口80多万，有一半人口大约40万人居住在县城，另40万左右人口分布于原区级政府所在的城镇、乡级政府所在的乡镇及农村，各个城镇大同小异；笔者据此观察苍溪县城镇及人口分布情况亦如此；通过水电收费员进行调研，估算出的人口数、建筑面积等信息基本准确，在四川具有一定的代表性。调研的第一个小城镇是营山县普岭乡，是新兴小乡镇，第二个是苍溪县东溪镇，第三个是营山县双河镇，原区公所所在地，第四个是苍溪县高坡镇。这里选取的居住人口10 000人以上的是水陆交通相对发达的大城镇，3 000人左右的是原来区级政府所在地的小城镇，1 000人左右的是原乡级政府所在地的小城镇。山区地理特点、产业聚集等决定了人口分布。笔者观察、调研四川城镇，发现目前的城镇主要是以上几种，没有产业、工业很发达的大型城镇出现。

③这是文内图表中的第一个城镇数据，数据是笔者直接调研得出，找该小城镇水电管理员查询统计数据，他们熟悉情况，逐个核对，数据相对准确。

④例如，成都市周边区(县)下的城镇分设有城管大队，是该县城管机构的派出机构，没有独立的行政执法权，只能以该县城管机关的名义对外行使执法权。平时工作以“劝导”为主，导致执法力度很弱，长期对峙中，城管执法人员难免失去耐心，采取非劝导措施，与摊贩时有冲突。

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