曹晓珂

摘 要：2013 年 6 月，民政部选取五个城市为试点地区，拉开了我国适度普惠型儿童社会福利制度建设的序幕。当前要加快建立适度普惠型儿童福利制度，将服务对象从孤残儿童扩展到困境儿童，为其提供所需要的基本福利。“十三五”时期，我国儿童福利制度设计应针对不同家庭分别采用替代性、补充性和支持性福利，构建有中国特色社会主义的儿童福利法规体系，成立综合性儿童福利行政机构，推动儿童福利制度从补缺型向适度普惠型转变。

关键词：适度普惠；儿童福利；困境突破

【中图分类号】G 【文献标识码】B 【文章编号】1008-1216（2018）04B-0127-02

“普惠”一词是与“补缺”相对的，即全面地无差别地实行福利政策。“适度”是指我国社会福利的建设具有阶段性。我国适度普惠型社会福利制度是指从步入小康社会到 21 世纪中叶达到中等发达国家水平这一阶段所要实现的一种福利化进程。根据我国人口结构和总量变动情况、经济社会发展战略和经济发展水平，经过三个阶段的发展，最终将建设成为与经济发展水平、国民观念、社会民主、物质技术条件相一致的社会福利制度。

一、我国儿童福利制度发展实践中的建设措施与困境

（一）微观层面

1.孤儿。

孤儿是最典型的儿童福利制度保障对象，养育责任通常通过福利机构、家庭寄养、收养服务实现。从 1999 年到 2012 年，儿童福利院从 110 个增长到 468 个，增长率为 325%，床位数增长率为 233%，可见儿童福利服务机构发展很快，但是每年年末统计收养人数增长了 114%，工作人员却只增长了 75%。这不但表明中国的孤残弃婴问题不断恶化，而且表明当前的人力、物力投入无法实现适度普惠型目标。再加上大多数家庭难以接受孤儿作为家庭成员，收养寄养服务举步维艰。儿童福利机构只能满足吃饱穿暖的基本需求，至于教育甚至治疗则无法承担。蓝天计划的实施，基本上解决了困扰儿童福利机构多年的基础设施问题。但是目前专业型人才仍旧非常匮乏，难以满足更高水平的儿童养护需求。

2.困境儿童。

困境儿童分为重病儿童、残疾儿童、流浪儿童三类。2007 年，民政部與国家发改委联合制定了《“十一五”流浪未成年人救助保护体系建设规划》和《关于流浪未成年人救助保护设施建设的指导意见》。这两个文件对我国未来流浪儿童的救助工作提出了总体性的规划。除了流浪儿童的政府机构救助以外，在郑州、云南等地，还采用“类家庭”的方式救助流浪儿童。此外，一些地方还建立了“全天候街头救助点”，为流浪儿童提供饮食、休息、洗澡、医疗、咨询等服务，还配有电视、电脑、儿童读物等。

“明天计划”是指“残疾孤儿手术康复明天计划”，为城乡各类社会福利机构中 0～18岁具有手术适应症的残疾孤儿进行手术矫治和康复的计划。这一计划解决了许多身患残疾、重病又家庭困难儿童的治疗问题。但由于是省部级共同出资，在治疗后续中出现了许多无人接手，费用无人负责的情况。

3.困境家庭儿童。

目前，城乡贫困儿童的生活救助主要是通过最低生活保障制度和临时救济来实现的。根据 2005 年《我国孤儿的现状与面临的困境》，全国 18 周岁以下父母双亡及事实上无人抚养的困境儿童共计 57.3 万人，其中接近总数的1/3 没有得到经常性的制度救助。占总数绝大多数农村困境儿童（49.5 万人，占总数的 86.2%）得到的救助比城市要少得多。由此得出，一方面得到补助的困境儿童比例低，情况界定和人数统计都是难题，另一方面补助标准远远低于生存所需，难以起到保障效果。以及提到的营养餐项目，出现采购价格、数量不透明等问题，落后地区儿童的营养状况依然无法得到保障。

4.普通儿童。

普通儿童这里将其定义为身体健康家庭完整的儿童群体，是适度普惠型儿童福利实现的广义范围。他们不需要承担高昂的医疗费用，也不是无人照管，而是对福利水平提出更高的要求，保障范围也因此扩大，需要更好的医疗、教育、营养搭配，以及心理健康辅导。这也对儿童福利在覆盖范围、实现水平、财政支出、社会认知方面提出了更高要求，限于我国现阶段儿童福利制度发展水平，暂时无法惠及这一部分儿童，这也使得实现普惠型儿童福利制度更加长路漫漫。

（二）宏观层面

1.行政资金层面。

首先，目前我国的行政体系内没有专门管理儿童福利的机构，大多数职责由民政系统完成，少部分由社会公益机构完成，各部门间权责划分不清，互相推诿，由此而来，资金问题也是难以系统化管理，缺乏长远规划和统筹管理。整体上，儿童福利机构和相关部门的资金管理体制和运行机制存在一定的盲区和漏洞，导致资金运用不合理，管理不完善等弊端。

2.心理观念层面。

社会大众对于适度普惠儿童福利的认知比较淡薄，对社会公益和志愿服务的参与度不高。另一方面，大众通常将需要儿童福利的人群定位为孤残儿童，对于普惠型儿童福利制度的覆盖范围理解浅薄，更不能接受将健全儿童划入福利范围。对于收养寄养形式在传统观念中也无法形成共识。因此传统观念与社会心理层面的障碍也使得适度普惠型儿童福利制度遭遇困境。由此可见，我国适度普惠型儿童福利政策的建构和探索任重而道远，需要一个长期摸索与实践的过程。

二、适度普惠型儿童福利制度困境的突破

（一）宏观层面

对于已经无法回到原生家庭的儿童只能选择替代性儿童福利，即机构供养、寄养或收养。对于生活在“问题家庭”中的儿童，可以探索实施监护权的转移，由儿童福利机构行使监护权，对其进行养治教康全面结合的科学保障。对于机构供养的儿童要尽力采取“类似家庭”的养育方式，以减少这些福利机构的儿童心理问题，保证他们的社会化顺利进行。

对于生活在困境家庭中的儿童，应当通过补充性儿童福利来补足其家庭功能，尽可能地满足生活在这些家庭中的儿童的基本需求，为这些儿童发放基本生活补贴，减轻困境家庭的经济负担，对于残疾儿童和重病儿童，还要发放医疗康复补贴，在食品、教育、医疗等方面给予帮助，提供福利服务支持、现金补助等。更重要的是通过一些公益计划，如“明天计划”与“蓝天计划”，为残病儿童治愈疾病，实现其更长远的发展。

对于生活在正常家庭中的儿童，应通过支持性儿童福利来改善其家庭功能。例如，提供儿童免疫和医疗保险等，以帮助改善儿童的医疗卫生状况。提供免费的营养午餐，以改善儿童的营养状况。给儿童提供幼托服务以减轻家庭负担，提高基础教育服务的水平，改善低收入家庭中的儿童教育状况。从政府对家庭功能的替代强弱来看，儿童福利从高到低可以分为替代性儿童福利、补充性福利和支持性福利三个层次，这种思想恰好能够反映中国儿童福利制度发展从补缺型向适度普惠型转变，并最终发展成为普惠型的过程。

（二）微观层面

1.推動《儿童福利法》已成当务之急，规定中央政府与地方政府对儿童福利资金来源和职能划分问题。在立足于儿童福利发展的现状和未来的基础上，借鉴和参考儿童福利法相对成熟的国家的经验，去构建有中国特色社会主义的儿童福利法规体系。

2.从我国的情况来看，目前尚没有在中央和地方政府层面建立专职负责规划和指导儿童工作的传统儿童福利阶段（1949-1990）儿童福利发展阶段（1990 年至今）适度普惠型儿童福利完善阶段（当前）、失去家庭保护的儿童（失去家庭保护的儿童）、替代性儿童福利（替代性儿童福利残补型儿童福利）、特殊儿童福利（孤残儿童）的职能部门。尽管目前国务院有一定的儿童工作行政权力和人力资源配置，但所发挥的作用十分有限。由于社会发展迅速，儿童问题也日益多元化和复杂化，出现的一些新问题也需要综合性的儿童工作部门进行协调和处理。因此，有必要在中央和地方层面推动成立综合性儿童福利行政机构，以更好地协调关系、整合资源，推动儿童福利工作的发展。

3.加强社会认知，增强社会公益和志愿服务意识。应逐渐形成以政府为主导，社会团体和个人为辅助的儿童福利体系，政府直接提供或购买服务，如社会福利院等，慈善组织组织捐助善款财物支撑公益性福利机构运行，组织和鼓励更多人参与志愿服务和社会公益。在社会观念方面，逐步改变大众以儿童为私有财产的观念，不以传宗接代为养育目的，形成以全社会共同保护养育儿童为责任的观念。

三、结束语

广义社会福利是指政府和社会团体为提高社会成员的物质和精神生活水平而采取的种种措施。儿童福利不但要改变他们的生存困境，更要为他们提供医疗教育等服务，努力使他们享受与正常儿童同样的生命。

2017年获得国家级创新创业训练计划项目奖项“内蒙古家庭医生签约服务满意度的影响因素分析”；获得“挑战杯”校级二等奖。

参考文献：

[1]陈鲁南.开展试点工作推进制度创新实现普惠之路——探索适度普惠型儿童福利制度之路[J].社会福利，2012，（13）.

[2]戴建兵，曹艳春.论我国适度普惠型社会福利制度的构建与发展[J].华东师范大学学报，2012，（1）.

[3]卢廷明.实现适度普惠型儿童福利的设想[J].社会福利，2009，（8）.

[4]姚建平.从孤残儿童到困境儿童：适度普惠型儿童福利制度概念与实践[J].中国民政，2016，（16）.