摘 要 我國的行政执法者在执法过程中过度追求实体正义，而忽视程序正义，不严格遵守法定的程序化要求，从而构成滥用自由裁量权，导致权力恣意。所以，我们应当倡导在行政执法中贯彻落实“程序正义”理念，将实现程序正义放在首要位置。本文对于程序正义的论述，将通过介绍其概念、基本要求、价值与意义，尽量对其形成较为系统化的认识。在此基础上，论述我国行政执法中程序正义的发展历程、现状和存在的问题，通过借鉴国外有益经验，并结合我国国情，寻求对我国行政执法程序正义进行改革与完善的具体方案。

关键词 行政执法 程序正义 改革 解决方案

作者简介：周律格，海南大学法学院2015级宪法学与行政法学研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.218

一、程序正义概述

（一）概念

程序正义是与实体正义相对应的概念，它是一种“看得见的正义”，源自英美法系的司法实践，原意是司法案件的审判必须让人感到公正与合理。随着国家法治化进程的不断推进，程序正义理念开始进入行政法领域中，也在行政实践中逐渐显现。在行政法领域中，程序正义是指在行政立法、行政决策、行政执法和行政司法等过程中，行政主体及其行政相对人应当遵守法定的行政程序，保证行政职权的行使符合程序的规范化要求，实现行政过程的公正合理，满足公众的可预测性和可接受性。

（二）基本要求

人们对于程序正义的认识，经历了从“附属价值”到“独立价值与附属价值共存”的变化过程，从而抛弃了“程序正义只是实体正义的附属品”这一理念，逐渐将其从实体正义中抽离出来，开始深入研究它独立的内在价值。与实体正义一样，在行政法领域中，程序正义也有着专属于自身的基本要求，笔者主要论述以下几点：

1.行政公开

行政公开主要包括了行政信息公开、行政行为公开和行政程序公开。众所周知，程序正义应当是一种看得见的正义，在这里，强调的就是行政公开，让行政活动展露在阳光之下，让行政过程不离开公众视野，真正实现“权为民所授，权为民所用”的理念。

2.公众参与

公众参与主要是指行政主体作出的行政决定涉及到社会公众的切身利益时，应当听取公众的意见和建议，而对于与之有直接利害关系的行政相对人则需要充分听取他们的陈述和申辩，如果其陈述和申辩成立，行政主体应当予以考虑和采纳。

3.公务回避

公务回避是指行政主体及其工作人员在开展行政活动时，当其与管理事项存在利害关系，可能影响其客观中立的地位时，应当选择回避。这一点要求行政主体在行政活动中应当保持中立，不偏私，不护短，对于那些关乎自身利益的事项应当不在参与其中，避免“自己又是当事人又作裁决者”这种违背基本法理的现象出现，抛除自己的私心、杂念，防止自由裁量权的滥用，确保行政结果的公正化，增强行政结果的可接受性，实现法律效果与社会效果的有机统一。

4.行政案卷排他

行政案卷排他是指行政主体的作出行政决定应当以其在行政活动中对于案件事实、证据、法律文书、相对人的陈述和申辩、调查或听证笔录等内容所记录的案卷为依据，从而排除适用通过其他途径形成的依据。这一项是对于行政决定的严格化要求，强调行政决定应当在经历了法定的行政程序后方可作出，并且该规范化的程序就是行政决定作出的唯一依据。

二、我国行政执法中的程序正义概述

上述内容是对于行政法领域中程序正义的一个基本介绍，对于实现依法行政这一目标最直接的体现形式，行政执法过程更需要贯彻落实程序正义理念，注重行政程序的价值，发挥行政程序的作用。

（一）现状

现如今，新的《行政诉讼法》已经颁布，虽然将“具体行政行为”改为“行政行为”，但是该条文的基本意思并没有发生变动，依然强调在行政执法的过程中，行政行为的作出应当依据法定程序，否则就存在被法院撤销的可能。随着多部行政法律的相继颁布与实施，我国的行政立法逐渐走向成熟，它们对于行政执法工作的顺利开展具有重大的指导和规范作用。行政立法将“程序正当”这一项行政法的基本原则描绘得淋漓尽致，由此使得相应的行政执法活动逐渐抛弃了“以结果论成败”的错误观念，进而走向程序化的法治轨道。不可否认，在法治中国建设目标的推动和依法行政理念的倡导下，我国的行政执法活动也开始迈出走向现代化的步伐，程序正义已经不再是一种美好的法治愿望，而是真正在行政执法过程中落到实处，为社会公众切身体会，法治所追求的公平正义的目标也一点点地在公众的视野中显现。

（二）存在的问题

与过去相比，虽然我国在行政执法过程中对于程序正义理念的实践已经有了好转，取得了一些成就，但是依然存在着不少问题阻碍着程序正义理念的弘扬与实现，笔者主要论述以下几点：

1.程序正义的理念尚未得到广泛接受，“实体正义优先”的错误观念尚未根除

众所周知，我国的法治建设是由执政者发起的，是一场自上而下的法治变革，很多法治建设的经验都是西方发达国家的舶来品。这时，由于社会公众的思维与关奶奶并没有发生相应的变化，进而造成制度与思想之间存在较大差异。中国长期以来“重实体、轻程序”的法律传统观念依然在大多数社会公众心中根深蒂固，人民所期待的是正义的结果，而忽略了正当的程序，程序正义理念尚未得到社会公众的广泛接受。许多行政主体及其工作人员依然保持者“官本位”的思想，在行政执法的过程中过度追求行政绩效，把好的结果作为自己努力的直接目标，而对于相应的程序性规范并不十分重视，甚至违背与抛弃，“实体正义优先”的错误观念尚未根除。

2.程序违法性问题层出不穷，执法机关对于程序性规范的重视程度不够

程序正义的首要前提应当是程序的合法性，即行政执法活动要严格依照法定的规范化程序来进行。但是，由于执法机关对于程序性规范的重视程度不够，所以，它们时常出现违反程序的问题，主要包括以下几类：

（1）程序的遺漏和增加。这个主要是指执法者在行政执法的过程中，为了图方便，随意遗漏或者增加法律预设的程序性规范。对于程序的随意变更，虽然大大方便了执法者，却深深伤害了相对人。

（2）程序的顺序颠倒。这个主要是指执法者在行政执法的过程中虽然遵循了法定程序，但是并不遵守法定的程序顺序要求，随意调整程序步骤。正所谓“差之毫厘，谬以千里”，同样一套程序，即使只是变换顺序，也会显得不伦不类，违背了程序设置的初衷，也不利于程序价值的实现。

（3）程序违反法定时效。这个主要是指执法者在行政执法的过程中不遵守程序对于法定时效的要求，没有在规定的时间内完成相应的工作。程序的时限要求为其中的事项、行为、证据设定了法定意义，违背这项要求，会给行政执法的顺利进行带来诸多不便。

（4）无程序可依。这个主要是指执法者在行政执法过程中彻底抛弃程序性规范，所作出的行为无法可依。完全抛弃程序性规范的行为是对程序正义的最大践踏和侵害，容易带来难以挽回的后果。

3.我国缺乏统一完整的行政程序立法，程序性规范过于分散

不可否认，我国在法治化的建设过程中，在行政法领域已经颁布和实施了多部法律，里面涉及了许多行政程序性的规定，但是由于缺乏统一完整的一部《行政程序法》，所以这些程序性规范看上去比较分散，规定得也比较繁琐，难以自成体系，不利于对它们从宏观上进行把握，所以会给行政主体与行政相对人两方都带来了程序负担，不利于行政效率的提高，也不利于实现行政法制约公权力和保护私权利的立法目的，整个行政立法工作的进展仍然落后于法治建设的进程。

4.我国的行政程序规范不够具体，法律责任不够明确

上述内容已经提到，我国的行政程序性规范多而杂，这就导致了这些规范的一些规定不够明确，不少事项都不能进行具体化的判断。相对模糊的规定也给了行政主体自由裁量权的行使提供了寻租空间，一旦该项权力遭到滥用，这些法律条文在适用时就可能出现偏差，难以充分发挥其应有的作用。另外，这些规范对于行政主体及其工作人员违反程序要求的法律责任规定较少，规定得不够明确，使得法律责任的适用没有达到其应有的效果。

三、对我国行政执法中程序正义的改革与完善

从上述内容可以看出，我国行政执法中的程序正义依然存在着诸多问题，所以对其的改革与完善，我们不能闭门造车，应当将眼光投向国外，学习与借鉴西方发达国家在这方面的先进经验，从而探索出适合我国国情的具体解决方案。

（一）借鉴

不得不承认，西方发达国家的法治化进程开启时间早，发展也不叫成熟，在这其中有着值得我们借鉴的有益经验，具体到行政执法中的程序正义理念的贯彻落实，这些国家都进行了不同程度的努力。

首先，通过大规模的法治宣传教育，从社会公众层面革新了法治思维理念，程序正义理念逐渐得到了广泛地认可。在执法机关内部也开展法治教育活动，强化行政执法者的程序性意识，督促它们更加严格的约束与规范自己的执法行为。

其次，注重行政程序法治，制定了统一完善的行政程序法，对行政执法程序进行规范化管理，限制自由裁量权的随意适用。同时，明确行政执法程序违法的相关法律责任，恪守“权责统一”的行政法治理念，对违法程序的人员给予相应的制裁。

接着，改变行政机关以往独断专行的办事风格，给予相对人进行自我表达的机会与空间，注重与相对人的双向交流，并同时规定，少了这样的交流，所作出的行政行为将归于无效。自觉接受社会公众对于行政执法活动的监督，与自身利益有关的事项坚决回避，及时进行民意反馈，对自己工作中的缺点及时进行改正和自我完善。

最后，为行政相对人设计有效的多样化权利救济途径，保证相对人因执法者的程序侵权行为而遭到损害后能够寻求救济。加强行政问责，保障守法与任职之间的密切联系，对于那些不尊重程序规范的执法者予以严惩，维护社会公平正义。将程序救济与追责制度并举，全方位加强对行政职权的监督和管理，将法治化的要求贯彻到整个行政执法过程，并提供有效的后续保障。

（二）具体方案

虽然我国实行社会主义制度，但是在法治建设这一块，与西方发达国家依然有很多相通之处，所以，对于改革与完善的具体方案，我们依然有着可以学习的空间。笔者主要论述以下几点：

1.加强法治宣称教育，弘扬“程序正义”理念

不可否认，任何一项观念的树立都需要对人的思维进行改造，而最有效的改造方法就是对其进行宣传教育。我国的法治建设是一场自上而下的社会变革，上层所引进的法治理念与下层的公众思维并不匹配，具体说来就是社会公众的思维落后于法治理念，这对于我国的法治建设目标的实现十分不利。所以，要想真正弘扬“程序正义”理念，必须加强对其的法治宣传教育，彻底根除深植在他们心里“重实体、轻程序”的传统观念。在改造人的思维的同时，应当进行相应的社会变革，改变以往“唯实体论”的法律传统，全面贯彻落实“程序正义”理念，让这一理念真正深入人心，从而推动我国的法治化建设进程。

2.制定统一完整的行政程序法典，进一步规范行政执法的程序要求

立法是执法的前提，要想在行政执法中全面贯彻落实“程序正义”理念，倡导依法行政，就必须有统一完整的行政程序法典。在这样一部法典中，包含了对于行政执法活动的统一化规范，并设置了相应的法律责任，有利于行政执法机关更加明确自己的程序性职责，在执法过程中更为有效地约束和规范自己的执法行为，妥善行使自由裁量权，避免因违反程序性要求而受到法律的制裁。所以，这样一部法典的制定迫在眉睫，我们需要让行政执法的程序设置进一步规范化，从而真正将“程序正义”理念落到实处，保证行政权力的行使既能保护相对人的合法权益，又能保证社会公共利益的顺利实现，为我国的行政法治建设保驾护航。

3.恪守“程序正义”的基本要求，弥补行政执法的程序性漏洞

由于法律本身有着缺陷和不足，所以完全依靠立法无法完全解决执法中遇到的所有问题。这时，法理的基本要求的作用就能够充分发挥出来了。要在行政执法中贯彻落实“程序正义”理念，就必须恪守该理念的基本要求：推行行政公开，自觉接受社会公众的监督，提高行政效率，方便百姓生活；鼓励公众参与，重视与相对人的沟通交流，多多倾听民意，集思广益，增强行政执法活动的科学性；坚持公务回避，避开利益事项，保持中立地位，提高行政执法活动的公正性；倡导行政案卷排他，遵循“先程序，后行为”的执法模式，确保执法程序的正当化与法治化。如此，便可弥补行政执法的程序性漏洞，将其进一步纳入法治化轨道，实现该项行政活动的现代化变革。

4.完善行政执法程序违法的权利救济，加强行政问责

“有权必有责”、“有侵害必有救济”，针对行政执法过程中的程序侵权，需要配备包括司法途径、行政途径等在内的权利救济途径，确保行政相对人能够得到有效的国家保护，让违反程序性规定的执法者得到应有的惩戒，彻底改变“官本位”的思想，督促执法者重视和保护私权利，防止权力恣意。并且，注重对行政官员的先进执法理念的宣传教育，加强行政问责，充分发挥立法监督、司法监督、行政监督和社会监督等多方面的协同联动作用，对于那些不遵守程序规范的害群之马进行严厉惩处，优化行政执法队伍，净化行政执法环境。

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