□ 杭州市国土资源局余杭分局 刘自力

矿产资源是人类生存与发展的物质基础。据有关资料统计；世界上工业制成品的原料70%来自矿产资源，能源有90%来自矿产资源。我国工业制成品原料的80%和能源来源的95%来自矿产资源，年开采矿石93多亿吨。矿产资源的勘查开发对我国的经济建设具有至关重要的作用。可以说，没有矿产资源的开发利用就没有工业化、城市化和现代化。因此，在工业化、城市化和现代化的推进进程中，必然伴随着对矿产资源的持续开发利用。

受资源禀赋限制，杭州市余杭区属于矿产资源“小区”，普通建筑石料是余杭区的主采矿种。从余杭县人民政府正式批复成立矿产资源管理办公室起，矿政管理至今30年，这也是余杭区经济社会发展和持续改革的重要时期。余杭的矿政管理也在“实践—认识—再实践”的哲学进阶中不断累积和深化。

一、过去：传统的优质建筑石料产地

截至目前，余杭区共发现矿种24种，其中金属矿产12种，非金属矿产10种，能源矿产1种和矿泉水（不包括普通建筑石料）。其中（历史上）的优势矿种有4种。

▲ 佛日坞矿区综合治理规划图

膨润土：主要分布在余杭街道的仇山村（主产地）及勾庄、良渚等地。历史上规模开采早至解放前（上世纪30年代），至2008年资源储量已基本消耗完毕。

水泥用灰岩：主要分布于中泰、星桥佛日坞区域及闲林一带，矿石的总体质量不稳定且杂质较多，仅作配矿利用。2009年后已无水泥用灰岩开发利用。

白云岩：冶金用白云岩主要分布在闲林及中泰两地，均为小型开采矿山，至2009年底冶金用白云岩矿山即全部关停。

普通建筑石料：余杭区开采量最大的矿种，也是本区的优势矿种；历史上无论是产量还是矿山数量均处主导地位。普通建筑石料矿种主要有建筑石料用灰岩、建筑用凝灰岩、建筑用安山岩和建筑用白云岩。特别是仁和獐山地区的石矿开采历史悠久，最早可上溯至晚清时代（原獐山金刚建材公司矿区）。

二、现今：在开发中保护，在保护中开发

2002年起，根据当时机构改革的要求，矿产资源纳入国土资源统一管理。余杭区2002年以后的普通建筑石料开发利用经历了四个阶段。

1.合并调整期（2002-2004年）

持证开采矿山数量呈平稳下降趋势，2002年全区持证矿山数量为145家（当年关停27家），期间年均关停矿山数量在25家左右；建筑石料开发利用总量稳定增长，年均开采量近1300万吨。矿产资源率先实现了有偿出让和使用；矿山生态环境治理备用金、矿产资源补偿费征收等矿政管理制度得到全面实施和规范。普通建筑石料供需总体平衡略有盈余，本地区普通建筑石料的开采不仅有效保障了本地的基础设施建设，还适度支援了上海、杭州、嘉兴等周边城市的建设。

2.集聚压缩期（2005-2008年）

2005年全区持证矿山企业67家，年均普通建筑石料开采量在1700-1800万吨。期间矿产资源规划制度全面实施，调控和调节功能不断加强；矿山布局趋于合理，初步呈现“开采区聚集、限采区压缩、禁采区关停”的开发利用格局，特别是仁和獐山地区开采量占到全区开采总量的50%以上。矿业经济发展面临转型升级和稳定增长的双重压力。2006年启动首批61家废弃矿山综合整治，2007年起确立“环境立区”战略，2008年起明确对经营性矿山实行“到期一家、关停一家”“不再新设经营性采矿权”等政策。

3.急剧关停期（2009-2011年）

矿山到期关停政策强势推进，全区经营性矿山数量从25家急剧下降至7家，但普通建筑石料的年均开采量仍达2500万吨左右。在宏观经济层面，国家实施积极的货币政策，基础设施建设对普通建筑石料的需求空前。矿政管理的总体思路由“保护与保障并重”向“在开发中保护、在保护中开发，保护优先”转变，矿山生态环境治理逐步深入。

4.供需转型期（2012年-现今）

经营性矿山数量萎缩至全部关停。受矿山到期关停政策和已设矿区的受让资源储量开采完毕的双重倒逼，建筑石料的供需格局彻底改变，本地区基础设施建设所需的普通建筑石料由基本平衡转为外购为主。生态修复力度不断加大，完成超过40个历史废弃矿山和破损山体的治理，新增生态复绿面积达近40万平方米；投入各类治理资金近2亿元。矿地综合利用成效初显，特别是仁和獐山矿区通过夷平式开采，累计开发利用建筑石料1.1亿多吨，实现新增建设用地3100余亩，加上周边村庄的整体搬迁，最终形成了近9000亩的先进制造业基地核心区块。相当数量的废弃矿山宕底土地通过地质灾害治理、复垦、建设厂房等得到了再利用。

三、未来：矿地综合开发利用推进矿业绿色发展

“十三五”期间，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，坚持创新驱动，坚持集约节约，坚持以人为本，坚持问题导向，大力推动废弃矿山生态环境治理和矿地综合开发利用工作，抢抓机遇做好新形势下的矿政管理工作。

1.机遇在发展

余杭区经济社会发展“十三五”规划纲要提出了生产总值年均增长8%的目标，城市道路、公共交通、市政水利等基础设施和重大民生工程迈入建设快车道。从需求层面看，预计“十三五”期间余杭区普通建筑石料的年平均需求量将稳定在2800-3000万吨左右。为此，要以废弃矿区的连片整治为抓手，聚焦“三城三镇”建设重点，推进临平西大门佛日坞、中泰郭家-岑岭等连片废弃矿区的整治性治理，拓宽、释放和挖掘潜在建筑石料资源；通过规划瓶窑六头矿区大型石料储备基地，通过“市场决定质量、政府调控数量”，在最大程度上缓解普通建筑石料供需短缺的矛盾。

2.机遇在环境

▲ 星桥街道南星矿区治理前

▲ 星桥街道南星矿区治理后

“既要金山银山，更要绿水青山”“宁要绿水青山，不要金山银山”，要按照省、市、区提出的“落实‘两山’理论，着力建设环境山清水秀的高品质大都市新区”的要求，保持战略定力，结合“两路两侧”“四边三化”等专项行动，加强与有关镇街的对接和协调，大力推进废弃矿山治理工作，不断提升和改善矿区和矿山生态环境，增强区域经济社会发展的软实力。“十三五”期间，余杭区将完成废弃矿山生态环境治理61个，预计还将投入近亿元，实现历史废弃矿山生态环境治理任务清零。

3.机遇在转型

规划引领布局，利用决定方向，安全确定边界。经遥感解译和实地踏勘，目前全区有各类未治理或未充分利用废弃矿区（宕口）近60处，未充分利用土地面积近8000亩。因此，要在多规融合的前提下，按照顶层设计和全域整治的要求，“宜林则林、宜耕则耕、宜建则建”，科学制定和实施整治方案，按照“美丽余杭”“乡村振兴”等重大战略要求，促进废弃矿山资源向土地资源的有效转变，为未来区域经济的发展拓展新空间。

四、实践：绿水青山就是金山银山

这些年，余杭区在矿政管理方面不断摸索，走出了一条绿色实践之路，这是“绿水青山就是金山银山”的生动实践，同时也将继续砥砺前行。

坚持人与自然的和谐共生是对包括矿产资源在内的自然资源保护和开发的必然要求。正如习近平总书记在党的十九大报告中指出的那样，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多的物质财富和精神财富以满足人们日益增长的美好生活需要，也要提供更多的优质生态产品以满足人们日益增长的优美生态环境需要。必须坚持节约优先，保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源与保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐和美丽。

余杭区巅峰时期的露采矿山总数达到将近300家，与同时期富阳、萧山、建德、桐庐的总和相当，这不仅难以实现永续发展和节约集约，还带来了不容忽视的生态环境问题。“环境立区”战略实施后，星桥、中泰等传统石灰岩开采和加工地区，空气质量明显改观，空气优良率和优良天数大幅度提升；同时，随着矿区生态环境的修复和改善，当地旅游人数和收入也稳步提升，新型产业项目也接踵意向进入。

改革是解决发展中遇到问题的必然选择。以改革的精神推进管理创新，以持续不断的管理促进改革稳步推进。在规划闲林街道原华丰石矿的生态环境治理时，国土资源、规划、林水等部门与属地街道密切配合，结合土地利用和出让，科学规划和确定了用地红线，将矿山生态环境恢复和地质灾害治理的要求纳入土地开发，节省政府治理资金约1000万元。与此同时，因生态环境的恢复，区域和房产品品味提升，居民对居住环境和品质满意度显著提升，实现了政府、社会、企业和当地村（社区）的多方共赢。瓶窑镇竹制品市场周边山体，按G20峰会迎检及“两路两侧”整治要求，鼓励相关企业参与治理，不仅节省了治理资金近2000万元，还获得了矿产资源出入收益1200余万元，最大程度上实现了政府收益和国有资源价值的最大化。

系统文明的生态保护制度是矿政管理发展和改革的重要保障。习总书记指出，“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”。通过顶层设计和政策制定，余杭区矿政管理实现了从“开发保护并重”到“在保护中开发”再到“管控约束的倒逼”的转变，矿产资源的市场价值得到充分体现。在省、市相关部门的指导下，余杭区积极探索矿产资源规划的环境影响评价，从源头上避免“规划折腾”和“规划失误”。同时，积极探索未来矿产资源开发利用最低准入条件的设定，鼓励产业升级和结构调整，鼓励资源综合利用，鼓励做大做强，鼓励节约集约和永续利用。

保障和保护从来就不是永远不可调和的矛盾，坚持保护优先不等于机械的、形而上学的保护主义。充分利用修复性开采矿山的差别化管理政策，通过对内挖潜和对外引进相结合，统筹区内区外两个市场，政府和市场两种手段，规划实现普通建筑石料年均“自主保障约800万吨、总保障约2000-2200万吨”的目标，在最大程度上稳定了未来市场预期。结合风景旅游区建设要求，规划鸬鸟仙佰坑区块和超山区块的地热（温泉）资源勘查，助推未来旅游经济发展。

“绿水青山就是金山银山”，习近平总书记2005年在安吉余村的科学论断，在历史与现实的融合中，熠熠生辉，历久弥新。