□ 湖州市国土资源局吴兴区分局 徐 峰

近年来，湖州市吴兴区坚持“有限空间、无限发展”理念，通过政策引导、司法处置、收储重组、项目招引、绩效倒逼等方式，有效破解了土地批而未供、供而未用、用而未尽、建而未投、投而未达“五未”难题，盘活了存量、优化了增量、提升了质量，实现了以土地利用方式转变促进经济发展方式转变。截至目前，全区批而未供基数从7009亩下降到3162亩；完成供而未用闲置土地处置19宗、总面积837亩；完成用而未尽、建而未投、投而未达标土地整改提升10宗、总面积563亩。

一、以政策严控、精细管理为重点，破“批而未供”难题

“批而未供”土地，指农用地转用征收批准以后未完成供地的土地，主要是因项目取消、征地拆迁未完成、规划调整等因素造成。湖州市吴兴区采取“管控当前、消化历史”两手抓。

一方面，管控当前。出台《加快供给侧改革促进国土资源节约集约高效利用的实施意见》，严格落实“1、3、6”用地政策。明确新上用地项目取得用地指标后，1个月内报批农转用审批，3个月内完成供地，6个月内必须开工建设，强化项目招商精准度，对前期项目方案不落实、征地拆迁未完成的，一律不安排用地指标。建立相应奖惩措施，对出现农转征收后6个月内不供地、供地后1年内不开工的，暂停对该乡镇新增建设用地计划指标的分配，同比例扣减该乡镇农整复垦和盘活存量奖励指标。2016年，“1、3、6”政策执行以来，当年度供地率从2016年末的58.5%上升到2017年末的80.3%，新安排指标项目供地率达到90%以上，开工率达到100%。

另一方面，消化历史。对清理出来的2006-2016年期间的批而未供土地，逐一上图建库，逐宗分析成因，落实责任清单，逐地块明确责任领导，实行包案负责，坚持一地一策、一案一人。通过加快供应一批、完善手续一批、盘活指标一批、核销备案一批等手段，分类推进历史“批而未供”土地处置。累计消化处置3847亩。

二、以协商收回、公益诉讼为重点，破“供而未用”难题

“供而未用”土地，指土地供应后达到两年未开发建设的闲置土地，主要是因投资主体资金链断裂、投资产品市场行情不好等因素造成。针对此类土地，采取以政府协商收回为主，部门强制措施为辅的办法推进处置。

一方面历史清零，及时处置 “供而未用”闲置土地。通过“消除障碍动工、帮扶解困开发、异地置换盘活、采取措施收回、落实收费处置、因地制宜处理”等方式推进处置，对个别不主动配合的企业，通过联合公检法行政公益诉讼机制，建立健全企业黑名单和失信名单制度，倒逼企业加快开工或配合政府收回土地使用权。如，浙江嘉鸿电子科技有限公司，总用地97亩，因资金问题大部分土地长期闲置。经多次协商，2017年5月，政府有偿收回该宗地土地使用权，重新规划该地块用途。目前，该地块已建设湖州枫叶国际学校项目，并于2017年9月交付使用。该宗存量建设用地的盘活，不仅为新上的枫叶国际学校项目节省了97亩的新增建设用地指标，而且取得了30亩存量建设用地挂钩指标。专项行动以来，对历史上形成的19宗老大难闲置土地，有12宗收回了土地使用权新安排了项目，剩余7宗消除了开工障碍或缴纳了违约金，重新进行了开工建设。

▲ 湖州枫叶国际学校

另一方面加强监管，预防新的“供而未用”闲置土地发生。健全完善格式化土地出让合同，强化投资强度、亩均税收、容积率等开发建设指标，进一步完善项目的开工建设投产履约管理，在建立建设履约保证金制度（不高于总地价的5%）的基础上，完善批后监管和违约责任追究机制，实施土地出让合同全过程监管，从源头上防范新的低效闲置土地产生。按照“净地出让”的要求，近三年来杜绝了因政府原因造成无法进场开工的情形。

三、以分割转让、增加投入为重点，破“用而未尽”难题

“用而未尽”指单个项目在土地使用权出让合同建设期满，实际开发建设的总建筑面积占项目总用地面积（即容积率）未达到土地使用权出让合同约定，土地开发建设面积比例超过1/3但不足7/10；或未开发建设用地面积达到20亩（含）以上。针对此类土地，采用分割转让盘活、增加投资盘活等方式，用活存量资产，促进“地尽其用”。如，万马海振电子有限公司，总用地228亩，由于电子市场行情不佳，企业自身资金紧张等多方面原因，地块内仅建设了一间厂房，其他土地均未开发。经过政企协商和规划论证，最终在该地块上建造万马（湖州）智造产业园，打造万马湖州地区首个集生产制造、研发设计、企业总部、产品展示和商务配套功能于一体的现代化产业新微城，厂房以1000-3000平方双层户型为主，允许分割、有独立产权，建成后预计将吸引近100家企业入驻。

四、以招商引资、腾笼换鸟为重点，破“建而未投”难题

“建而未投”指单个项目在土地使用权出让合同建设期满，固定资产投资强度未达到土地使用权出让合同的约定，且固定资产投资强度超过25%但不足60%；或者厂房属于闲置状态，未按合同约定时间投入生产。针对此类土地，通过引入匹配项目、收购兼并、资产重组等方式实现国土资源“腾笼换鸟”。如，浙江美晶科技有限公司，总用地45亩，企业因财力和行业市场原因，未能按照约定时间完成整个计划项目建设，也未能有效利用建成的部分建筑，造成建成的厂房未能投用。对此，该区以现有的标准厂房和部分用地作为资源进行项目招引，积极牵线搭桥，经过和企业多次对接，该地块及建筑物以回收重供方式出让给新引入的浙江威途机械有限公司，实施液压设备生产项目，总投资2.08亿元，目前该项目厂房改建已经启动，正稳步推进建设。截至目前，已盘活“建而未投”土地6宗，再利用土地162亩。

五、以政策倒逼、规范引导为重点，破“投而未达”难题

“投而未达”指单个项目在土地出让合同建设期满，实现竣工投产，项目的投资强度、容积率等控制性指标符合要求，但项目亩均产出、亩均税收等经济指标未达到土地使用权出让合同或产业投资协议约定标准。针对此类土地，该区以“亩产论英雄”改革为引领，全面开展企业效益评价，特别是突出单位用地税收产出的核算评价，根据综合分值将企业分为A、B、C、D四类，对效益较差的D类企业实施差别化土地使用税税率、差别化电价、差别化水价，倒逼其提档升级或及时退出。在逐步淘汰“散、乱、污、险”等落后产能的同时，合理引导小微企业集聚发展，集中建设一批标准化小微园区，借鉴“标准地”改革经验，实施“标准房”制度，把“小升规”作为准入的前置条件，明确入驻企业的能耗、亩均税收、退出等8项标准以及配套资金、人才等16条扶持政策。如，作为该区转型升级的重点产业——织里童装产业，通过低小散整治及标准厂房规范化建设，累计腾出土地资源2600亩，亩均税收从原来的0-0.3万元提高至10-15万元。