摘要：地方政府为了建设城市等目的间接发行了大量的城市投资债券，不断累积的地方政府债务危机愈发成为现今中国经济社会的一个突出问题。本文展示出了地方政府债务危机形成的过程与内在逻辑，即为刺激经济扩大的财政支出同分税制改革后减少的财政收入形成的巨大缺口使得地方政府不得不寻求预算外收入。而因为《预算法》等诸多限制，地方政府需要通过建立融资平台的方式来募集资金。而本文探讨的即是债券市场对于这些平台发行的债券的态度，得出了市场对于城投债拥有中央政府最终兜底隐性担保这一观点持怀疑态度的结论。

关键词：地方政府债务；城投债；预算软约束；隐出担保

一、背景研究

在1980年之后开始的一系列下放财权活动中，中央政府的事权并未减少而收入却大幅下降，这就意味着政府的财政收入与财政支出呈现出此消彼长的状态，导致中央财政连年入不敷出。这种情况下，财政改革不仅是一个经济上重要的议题，还关乎整个国家政治的稳定与中央权威的维护。因此，为了重建中央与地方关系，中央在1994年进行了基于分税制的财政体系的全面改革。作为改革核心的分税制改革，即调整中央与地方事权与财权的划分，将税金来源充足的关税、央企及金融机构所得税纳化为中央税或中央与地方共享税，纳入中央征收的范畴，而将税源比较固定税基狭小的税种划归地方税，由地方政府进行财政征收。此外，还建立起了转移支付制度，通过转移支付将一部分征缴到的地方的财政收入转移回地方。这就实现了中央经济实力的增强以及对于地方经济的掌控能力的提升。伴随着分税制，还实行了税制改革、预算外收入清理等措施。这些措施的齐头并举，促进了中央财政状况的大为好转，做出了理顺各级政府间的责权关系的有益尝试，同时形成了较为合理的纵向财力分配关系。财政状况得以稳定，一定程度上促进了经济发展。

然而，分税制增强了中央的财政权力的同时，因为并没有相应减少地方的事权，且随着经济社会的进步，社会福利、社会保障提升的要求越来越高，地方政府甚至面临着更大的财政支出压力，此消彼长，分税制之后的地方政府挣扎于财政赤字，只能缩减政府开支，减少对于公共物品的提供，这些都损害了社会整体的福利水平。很多相关的实证文章都表明，分税制改革之后的财政分权，恶化了地方政府的公共服务的水平。

地方政府出于政绩考核目的大幅扩大财政支出，而在分税制调整之下财政收入却大幅缩减，这之间形成的资金缺口的矛盾使得地方政府面临着巨大的财政压力，不得不寻求扩大资金来源甚至是预算外收入以缓解财政赤字的压力。这成为了地方政府依赖土地转让金形成“土地财政”和高额地方政府债务的源头，也是中国当今社会诸多乱象的肇始所在。

二、债务风险的形成原因分析

在2009年，为了应对2008年全球金融危机给中国经济带来的冲击，地方政府不得不加大了政府支出来刺激经济发展，而使得财政缺口进一步扩大，这个时候，各个地方政府开始大规模设立城投公司为主要形式的地方融资平台，并且进一步扩大其融资能力，将部分财政资金、地方拥有土地、地方政府持有的国有企业股权乃至学校、公用地等都纳入融资平台的资本金之中。此举可以绕开法律约束，通过这些代理机构来间接发行地方政府债券，也就是通常所说的城投债。这种方式因为其融资额度高，适用范围广，同时一定程度上受到中央的默许甚至是鼓励，因而被地方政府广泛采用，是目前地方政府债务中的重要组成部分。在这种背景下，城投债规模出现了井喷式的增长。统计数据显示，2009年，城投债发行达到110只，发行额达1，680.8亿元。到了2010年，国家对于迅速增长的发债风潮有所遏制，城投债的发行数量有所减少，全年发行99只，发行总额1，335亿元。根据国家统计署最新公布的数据，截至2013年6月份，地方政府债务规模达到13万亿，其中1.8万亿将于2015年到期。而据前财政部部长项怀诚的预测，目前地方政府债务可能超过20万亿。随着城投债规模的急剧扩大，与之伴随而来的是对于其风险的担忧。

三、解决债务风险的政策应对

（1）城投债发行机构规范化

解决债务风险问题的关键在于对以城投债发行机构为代表的融资平台的进一步发展、规范与完善。具体做法首先要增强融资平台的透明性，通过引入信息公开披露制度来实现信息的透明化。同时证监会银监会等相关监督机构要加强监督力度，引导其实现自我约束。

其次要加强融资平台的独立性。通过充实发行企业的资本金，開放和鼓励民间资本进入等市场化途径来促进该领域的投资主体多元化，增加透明度与信息公开力度，完善治理结构。

（2）促进地方经济实现有序发展

研究同时发现，市场最看重的因素是一个地方自身的实际发展情况，这很大程度上是真正对于以对于城投债评级为代表的经济发展前景有正面影响的因素。因此，为了能够更好地解决地方政府债务问题，需要中央政府与地方政府共同努力。

（3）提升评级机构等外部监督部门的客观陛

应当深入对于评级机构及其评级的研究，扩大信息的透明度，尽力保障债券评级机构的客观性，使其在做出评级时能够避免受到外部因素的干扰和影响，从而保障其做出的决定能够更好地服务于金融市场而非因为利益的驱使释放出错误的信号，给经济发展带来错误的引导。

作者简介

丁玎（1992.5），男，河北人，上海交通大学国际与公共事务学院研究生，研究方向：政治经济学。

（作者单位：上海交通大学）