摘要：要明确征地、动拆迁中“公共利益”的范围，明确公益性用地和经营性用地的界限。对于前者，政府要加紧研究制定征地和动拆迁的程序、补偿标准和机制，而后者则不再赋予强制力，其征地、动迁的过程和补偿应在平等、自愿、有偿的市场原则下进行。

关键词：拆迁；公共利益；公益性

一、明确公益性用地和经营性用地的界限

科学界定公益性和非公益性用地，国际上比较成熟方法有以下两种：一是概括式。如美国，“公共利益”内涵有广义的理解，但排除政府利用权力损害某些人利益而使另一些人获利，是否属于“公共利益目的”，最终决定权在法院。如果我们采取这种弹性较大的方式，审查和决定权就不在政府，而由一个特设的委员会审定，该委员会可以由人大代表、政协委员、政府官员、社会公众代表、专家学者（包括城市规划、法学、经济学等专家）等组成，决议采取合议制。另一种是列举式。公共利益界定细化为操作性较强的定义。如波兰，将公益用地范围界定为：a.公路、公共交通设施的建设和养护，通信系统、环境保护、政府办公场所、公用水场、废水处理场和防洪堤的建设；b.小学、医院、护理站、卫生设施和基地的建设和养护；c.必不可少的国防和公安的建筑物和设施的建设和养护，包括监狱和少年管教所得建设和养护；d.规划的市政房屋建设；e萁他公认的公益事业。又比如我国香港地区，在立法上，以列举的方式确定了“公共利益”的范围，其在《收回官地条例》和《土地征收条例》规定“公共用途”包括：a.为使物业欠佳的卫生情况得以改善，或重新修建经改善了卫生情况的居所或建筑物；b.由于建筑物接近或连接其他建筑物，严重干扰空气流通或建筑物的状况不适合人居住；c.与军队有关部门的任何用途；d.总督会同行政局决定为公共用途的任何类别用途而作的收回或征用。

分析我们国家的实际情况，建议根据地块的规划性质，把征地、动拆迁项目分为公共利益用途项目和非公共利益用途项目两种，具体列举如下：一、公共利益用途：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位的用地；（3）能源、交通用地、如煤矿、道路、机场；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、场站用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林；（8）其他公认或经法院裁定的公共利益用地。二、非公共利益用途：（1）经营服务型企业用地，主要包括商业流通领域企业和服务性企业用地；（2）生产型企业用地，包括国有企业和部分民营企业。（3）房地产开发企业用地，包括以土地开发和房产开发为主要目的企业用地。

二、实行差别化的制度设计

在明确公益性和经营性项目的界限后，对不同性质的用地应当实行差别化的制度设计。

（1）非公益征地和动拆迁。可以引入事前征询制度，从法律制度上畅通被拆迁人的利益诉求渠道，变非公益“要我拆”为“我要拆”。对非公益征地和动拆迁的事前征询制度，课题组进行了专题研究，设计了这一制度的基本框架建议，为决策提供参考。

（2）公共利益征地和动拆迁。对公益性项目，进一步完善征地和动拆迁制度，主要解决补偿安置方案是否合理的问题。

①设立公用目的调查和咨询制度。所谓公用目的调查和咨询，即为保证征地和动拆迁的目的符合公共利益，在行政机关实施具体行政行为之前，通过独立的专业机构或咨询机构进行广泛调查，形成报告，并经代议机关批准后，确认公共利益的范围及涉及利益的优先顺序。调查报告的内容一般包括公共项目的名称和构想、需要支出的公共财政预算和筹措方法、公共项目的负面影响及其解决措施、公共项目的预期利益和有关项目的论证及资料。

②设立公共利益明示制度。在征地和动迁时，政府一方作为征地人和拆迁人必须在一定范围内公开宣示“该征地和拆迁”是出于“公共利益”用地之目的，这既是一种宣告，也是一种以政府诚信为后盾的承诺，否则，就会使公益用地模糊化，也不便于接受公众监督。

③完善信息公开制度。借鉴加拿大、澳大利亚等国的做法，将征地和动迁的意向通知发布在该区域范围内普遍发行的出版物上，并尽快以挂号信的方式邮寄送达给权利人，这有利于扩大信息发布渠道，保障公众知情权。应该看到，这方面的一些欠缺最近也逐渐得到改观。

④设置听证环节。就补偿安置方案，包括基地最低补偿价和价格补贴系数，按面积标准房屋调换的有关规定，以及评估基准价、价格补贴、人口补偿安置方式、帮困补助、搬迁奖励费等，组织拟动迁基地推举的听证代表举行听证会，充分听取被动迁对象的利益诉求。

⑤健全沟通协调机制。针对目前的征地和动迁争议行政手段、司法手段门槛较高，缺乏相对平等的沟通、对话平台的问题，建议可以选择居委会成员、政协委员、仲裁机构仲裁员和律师等组成上海市各个市区的调解委员会，调解结果可以制成调解协议由双方签字并履行，但没有法律约束力，仍可以起诉，该调解委员会可以使双方可以平等沟通，明白双方各自的立场以及为什么会有这样的立场，从而起到消除误解、加强合作的作用。

作者简介

邓舒尹，女，汉族，广州茂名人，研究生，澳门科技大学，研究方向：民商法。

（作者單位：澳门科技大学）