戴源 李晓红

江苏省邮电规划设计院有限责任公司

0 引言

党和国家已将信息化作为新四化即新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化中非常重要的一部分。信息化在国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、国防和军队建设等各方面发挥着极为重要的作用。我们的社会已进入信息社会。信息社会最重要的基础设施之一就是数据中心（DC）。

进入新世纪以来，数据中心建设呈现迅猛发展态势，一浪高过一浪。据权威统计，自2013年以来，全球的数据中心市场规模每年都保持10%以上的复合增长。2016年全球的数据中心市场规模达到452亿美元，增长率为17%。而中国数据中心增长明显快于全球步伐，2016年数据中心建筑面积为325万平方米，同比增长12.36%，市场规模714.5亿人民币，增长率达到37%。据权威预测，2017年至2019年，我国数据中心市场规模将继续保持较快增长，三年平均增长率37.63%（如图1，数据来源：中国IDC圈 2017.04）。到2019年，我国IDC市场规模将超过1800亿元。随着我国信息化进程和两化融合的大力推进、数字经济的发展、“互联网+”向各产业的加速渗透、网络强国的建设、网络技术的进步以及网络设施的不断提升，数据中心需求旺盛、建设态势势不可挡。

但是，对数据中心如何认识？如何定性？是否属于城市市政基础设施？是属于信息基础设施还是通信基础设施？还存在着认识不一致、规划不落实、用地不统一、举措不一致等问题。在2015年及以前，许多地方未将数据中心建设纳入城市总体规划、没有纳入控制性详细规划、没有纳入黄线规划。2010年12月24日发布的国家标准GB50137-2011《城市用地分类与规划建设用地标准》，没有明确数据中心的用地分类、用地属性。这给数据中心的用地分类、土地划拨或出让带来问题，也给数据中心的发展带来不利影响。

图1 2017-2019年中国IDC市场规模预测图

1 数据中心在城市规划中的属性问题

1.1 数据中心是否属于城市基础设施

城市基础设施，泛指由国家或各种公益部门建设、经营，为社会生活和生产提供基本服务的一般性非营利的行业和设施。1985年7月，国家城乡建设环境保护部召开的城市基础设施学术讨论会，确定我国城市基础设施的定义为：城市基础设施是既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。1998年发布的国家标准GB/T50280-98《城市规划基本术语标准》，将城市基础设施定义为：城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称。

数据中心是全社会信息化的重要基础设施，往往也是云计算中心，由主机房、动力机房、辅助机房、配套建筑等组成，根据国家标准GB50174-2017《数据中心设计规范》的规定，分为A类、B类、C类这三类。数据中心往往需要巨大的投资进行建设，具备工程性基础设施和社会性基础设施的双重属性，应该明确定性为城市基础设施。

1.2 数据中心属于哪一类城市基础设施

城市基础设施按我国狭义的常规定义，是为城市人民提供生产和生活所必需的最基本的基础设施，包括以城市工程性基础设施为主体的六大系统或称之为六类系统：（1）交通系统；（2）水系统；（3）能源系统；（4）通信系统；（5）环境系统；（6）防灾系统。

那么，数据中心是否属于通信系统？是否属于通信基础设施？

第一，我们来看新近于2017年5月4日发布的国家标准GB50174-2017《数据中心设计规范》，其中对于数据中心的定义为：为集中放置的电子信息设备提供运行环境的建筑场所，可以是一栋或几栋建筑物，也可以是一栋建筑物的一部分，包括主机房、辅助区、支持区和行政管理区。电子信息设备：对电子信息进行采集、加工、运算、存储、传输、检索等处理的设备，包括服务器、交换机、存储设备等；

第二，我们来看国家标准GB/T50280-98《城市规划基本术语标准》中对于通信的定义。城市通信：城市范围内、城市与城市之间、城乡之间各种信息的传输和交换。城市通信系统：城市范围内、城市与城市之间、城乡之间信息的各个传输交换系统的工程设施组成的总体。

由上述两条可见，数据中心不符合城市通信系统的功能定义。

第三，我们再来看一看国家标准GB/T50583-2013《城市通信工程规划规范》对于通信工程范围的界定。根据1.0.2条，通信工程就是指电信工程、广播电视工程、邮政工程这三类。

可见，数据中心，其主要功能一般来说不是通信功能，其设备不符合通信系统的定义，不属于通信基础设施。

中共中央、国务院于2014年3月发布《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，在第十八章第二节“推进智慧城市建设”中明确指出：“强化信息网络、数据中心等信息基础设施建设。”这为数据中心的定性与定位提供了明确的依据。

因此，数据中心应明确定性为：城市基础设施中的信息基础设施。城市基础设施应新增一类：信息基础设施。建议作为第7类。

2 数据中心的城市建设用地如何定性分类问题

同供水、供电、供气、供热、通信、广电一样，数据中心也是城市市政基础设施，其用地应纳入城市建设用地分类中的公用设施用地（供应设施用地），即作为U大类用地、U1中类，建议编为第7小类，类别代码建议编为U17。

采用这一分类，数据中心所用土地应采取划拨方式获取。

按照我国土地管理制度，建设用地的获取有两大方式：（1）划拨方式；（2）出让方式。多年来，很多数据中心所用土地是通过出让方式获取，即要通过招、拍、挂等方式、缴纳土地出让金获取，土地获取成本较高，加上高昂的建筑工程、机电工程、配电工程等建设费用，数据中心的建设成本很高，成为制约数据中心建设发展的不利因素。

根据我国《土地管理法》第52-54条、《城市房地产管理法》第23、24条，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律法规规定的其他用地。

根据前述分析，数据中心属于城市基础设施，应当属于城市基础设施中的信息基础设施。其用地应该属于“（2）城市基础设施用地”；同时根据国家新四化之信息化战略、两化融合战略、宽带战略、“互联网+”战略等，数据中心肯定是国家重点扶持的基础设施，其用地也符合“（3）国家重点扶持的基础设施用地。

因此，数据中心所用土地应以划拨方式获取。从而为数据中心建设发展创造有利条件，有效降低建设成本，让利于民，助推我国信息化战略、两化融合战略、宽带战略、“互联网+”战略等早日实现。