融入城市更新单元的工业遗产保护性再利用研究<br/>——以徐州市内衣厂地块更新改造为例

融入城市更新单元的工业遗产保护性再利用研究
——以徐州市内衣厂地块更新改造为例

2018-05-16邓元媛王吉臣

自然与文化遗产研究 2018年2期

邓元媛，王吉臣

（中国矿业大学，江苏徐州 221000）

1 背景

我国工业遗存保护性再利用研究起源于20世纪90年代，但至今尚未形成对工业遗产系统分级、认定、保护和再利用的体系[1]，面对城市更新背景下的工业用地退出产生的净地要求，工业遗存的存续仍然不免时时陷入困境。工业遗产保护的法理依据来自于《文物保护法》。《文物保护法》实施条例中对文物的分类、保护原则、法律责任方面的部分规定，被核定为文物保护单位的工业遗产直接适用。但是文物保护法律体系中涉及工业遗产的内容很少，自然和文化遗产法律保护体系本身尚在健全之中，因此至今没有一部直接针对工业遗产保护的法律法规。在没有健全的法律庇护下，工业遗产很难在保护价值上找到自身存在和发展的理由。

从困境产生的根源上看，仅从建筑的视角进行工业遗存保护局限了其在城市空间发展中不同于历史文物的可利用性。国外的工业遗产保护研究的视角逐渐从个体层面上升到复杂城市层面；表现出从案例研究到理论总结；从技术手段到整体性方法的研究趋势[2]。这些实践和研究经验表明，工业遗产保护性再利用必须跨越单体尺度，在城市层面寻求理论和方法上新的突破。因此，针对目前工业遗存的保护困境，本文结合城市存量更新的背景，基于规划的视角，以城市更新单元为载体，从城市空间资源集约高效配置的角度来对问题进行剖析和解释，探索一条将工业遗产保护性再利用与城市更新单元规划相融合的技术路径，为工业遗产保护的理论和方法研究提供参考和借鉴。

2 工业用地更新模式与工业遗产保护性再利用的关系

2.1 工业用地更新方式影响工业遗产保护性再利用模式

微观土地经济学对于城市的工业用地更新做出了合理的解释，区位是地块价值的决定条件。地块的更新取决于建筑物价值和地块价值之间的相对变化过程，主要建筑物价值小于地块价值，地块更新就会发生，因为建筑物的存在阻碍了地块的价值实现（即所谓的机会成本）[3]。

在地块更新的过程中，产权转让的交易成本，决定了开发主体（开发商）对经济效益的预期，也影响了不同的开发模式。在以出让方式获得土地产权的过程中，高额的交易成本激励了开发主体对于开发利益的追求，在土地使用的高密度和高效率原则下，优先进行商业类的开发。这就是工业用地退出一般都伴随着商业开发的原因。为了避免工业用地指向单一的商业开发，更多的关注城市公共利益，国家对工业用地退出的产权政策也逐步进行调整，鼓励多样化的更新模式，2008年3月国务院办公厅在《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》（国办发[2008]11号）明确指出划拨工业用地可以在不改变用地权属的情况下变更用途"" 2008年3月国务院办公厅在《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》（国办发[2008]11号）中明确指出：积极支持以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业，土地用途和使用权人可以暂不变更。。划拨用地功能的“松绑”，降低了工业用地退出产生的交易成本，在这类更新项目中，开发主体（政府或国有企业）多进行公益类用地的开发，关注公共利益而非经济利益。从北京、上海的工业遗产保护性再利用代表案例可看出，不同工业用地退出方式，影响了工业遗存保护性再利用的程度（表1）。将工业用地置换为商业类型用地，在容积率的压力下只能对场地的部分构建筑物进行保留；而将工业用地置换为公益类用地则可以较完整的保留场地内的建筑物。特别值得注意的是，近年来对工业用地进行多功能复合用地开发模式，一方面有效的控制了场地的容积率，保护了工业遗存；另一方面，通过功能的混合，优化了土地的结构，也满足获得土地经济收益的要求。

可见，如何在工业用地退出过程中降低交易成本，体现更多的公共利益，是工业遗存保护性再利用的先决保障条件。

表1 工业用地性质转变的几种模式

2.2 容积率转移是平衡经济与公共利益的途径

从前文的分析可知，工业遗产的保护，由于遏制了开发强度，而无法在以经济效益为目标的再开发中获得存续的依据。从根本上说是土地经济利益与社会公共利益之间的矛盾导致了工业遗产保护的困境。类似的问题同样出现在以历史文化保护为目标的历史街区保护中，对于这样的问题，国内外普遍的做法是，通过容积率转移的方式，来补偿由于保护社会公共利益而损失的那部分经济利益。通过突破单一地块的限制，将保护对象与周边的待更新用地作为一个整体进行考量，在更新功能多样性和容积率上实现互补，以达到整体层面上的指标平衡。

容积率转移，又称“开发权转移”或“空权转移”，是一种自愿的、基于市场机制的土地利用管理机制，在默认每块土地平等地拥有开发权的前提下，通过将土地开发行为引向更适合土地发展的地区，来推动保护具有高农业价值的土地、环境敏感区和具有战略地位的土地。容积率转移兴起于美国，1961年纽约分区规划中提出：提供城市公共广场的建筑开发者可以获得提高容积率、增加建筑面积的奖励。这是容积率转移方法的雏形，它试图在确保开发者最低利益标准和促进非政府投资的宜人公共空间建设之间寻求契合点，其基本原理是当大众在享受更多的阳光、空气和步行空间时，提供宜人空间的投资开发者承担了额外的建设成本，这些建设成本能够被奖励建筑面积带来的增加收入所补偿。另一方面，由于增加容积率产生的消极影响如额外的步行和机动车交通、更大的建筑阴影区，这些就被开发者提供的公共广场带来的积极影响所抵消。

可见，容积率转移的方式为调节公私利益提供了一种政策性导则，对于工业遗存的保护性开发的启发是：在保护工业遗产用地的公共属性的同时，为使开发者的经济利益不受损失，允许开发的空间权转移到其他基地中，使开发商在保护地块损失的建筑面积得以在其他基地上得到补偿（图1），这种补偿符合开发商追求最大利益的要求，也兼顾了工业遗存地块容积率管制的要求[4]。

图1 容积率转移关系示意图

3 城市更新单元——街区尺度的容积率转移平台

3.1 城市更新单元的尺度

城市更新单元是一种在城市更新中划分规划管理范围的一种方式。不同于增量规划中以宗地为最小单位进行的规划控制，城市更新中，将多个宗地整合作为一个管理单元，通过明确单元内对各项改造项目（商业性质开发、公共文化基础设施的建设等）的有机结合，实现城市利益最大化。

2009 年《深圳市政府出台的深圳市城市更新办法》（2009年）（以下简称《办法》）中明确了综合整治、功能改变、拆除重建3种更新方式，并首次提出了“城市更新单元”的概念[5]，确立了实行城市更新单元规划和年度计划管理制度。《办法》中规定城市更新单元面积不宜小于3 hm2，其中拟拆除重建的用地面积不低于更新单元总面积的70%,并包含完整的规划公共设施用地。更新单元范围内涉及多权利主体的，必须由占建筑物总面积2/3以上且占总人数2/3以上的权利主体同意后方可进行更新。从城市更新单元的划分尺度上来看，单元属于微观层面的街区尺度，通过整合分布零散的土地，从社会、经济、环境的整体效益出发，划定更新范围的一种途径，有利于提高土地利用效能，便于更新片区整体功能的提升。城市更新单元规划以法定图则为基础，重点就更新单元的改造模式、土地利用、配套设施、道路交通及地权重构等方面作出详细安排。

3.2 更新单元中对公共利益的强化和落实

城市更新单元规划是在大规模城市更新改造背景下，政府调控城市空间资源、维护社会公平、保障公众利益的一项重要公共政策。通过单元划定，实施更新的门槛限制、容积奖励、融资制度等相关配套措施，在更新单元内实施市政捆绑等公共服务建设，达到了公共利益最大化的城市更新目标[6]。可以说城市更新单元规划是一种整合零星地段，注重历史保护的方式。

以更新单元规划制订计划，将公共利益落实作为计划准入的重要条件，既实现了计划与更新单元规划的紧密衔接，又通过先行落实公共利益捆绑要求为规划编制效率提升提供了有力条件[5]。在城市更新单元内，对公共利益的保护体现在以下方面。"容积奖励：对更新单元内提供更多公共设施、公共空间或保留原历史风貌及扩大更新单元规模、缩短更新时序等有利于城市更新整体规划，推动更新进程，贡献公共利益的更新单元给予一定的容积率奖励（表2）。#容积转移：对于更新地区内公共设施保留地、历史建筑或街区、其可利用建筑容积的部分转移至其他建筑基地建筑使用。$税捐减免：为鼓励更新单元内分享更多公共利益的相应水费减免奖励。如地价税，更新期间免征或减半，更新后两年减半征收；房屋税，更新后两年减半征收。%城市更新信托基金：证券管理机关视城市更新视野计划财源筹措需要，核准设立城市更新投资信托公司，募集城市更新投资信托基金。&指定用途公司债：实施者为经营不动产投资开发的上市公司，为筹措城市更新事业计划资金，可以发行制定用途的公司债。

4 融入城市更新单元的工业遗产保护性再利用

表2 容积率具体奖励办法

4.1 调控模式的建立

将待更新的工业用地纳入城市更新单元，一方面，可以使开发商获得与政府协商容积率转移模式的平台，在更新单元内，由于进行工业遗产保护而经济损失，可以在同一单元内得到补偿；另一方面，城市更新单元划定赋予的单元最小面积和规划公共设施用地完整性等前置性要求，有效实现了引导小规模零星改造向适度、有序推进规模改造的转变，也在前期解决了改造项目中遇到公共设施用地不拆不建等问题[5]。

通过对开发强度影响最大的容积率指标的控制，来实现对公共利益和经济利益的调控。对更新单元至地块的容积率分配，提出基准容积率概念及区内平衡原则。单元基准容积率是在满足城市密度分区原则下提出的参考指标。而单元内部各个地块的容积率分配可能需要考虑地块本身的影响，从而修正在基准容积率基础上的地块容积率，但地块的容积率修正满足保持片区密度总量符合上层次规划确定的密度指标控制[7]。

4.2 具体技术路径

4.2.1 划定更新单元范围

更新单元的划定需要结合工业用地现状、居民意愿、原有社会经济关系及人文特色，进行全面调查及评估后进行，并视实际需要分别制定城市更新计划书，在更新计划中确定更新地区的划定范围，及更新区内的更新单元或划定基准。具体而言，更新单元的划定应遵循以下几点原则："原有社会、经济关系及人文特色的维系；#具有整体在发展效益；$符合更新处理方式一致性的需求；%公共设施的合理公平负担；&土地权利整合的可行性；'环境亟须更新的必要性。

4.2.2 确定各层次容积率

更新单元内的容积率分为基准容积率和修正容积率两个层次。基准容积率参考城市密度分区的基准模型，遵循微观经济学的效率原则，以交通区位、服务区位和环境区位作为密度分区的基本影响因素。理论假设是区位条件越优越，开发强度也就应当越高，这意味着城市公共设施可以得到最为有效的利用。

基准容积率为土地的利用提供了整体的描述，可以作为更新单元的容积率指标依据。而各地块的容积率应在基准容积率基础上，进行修正，提高或降低局部地区的开发强度。修正模型的局部性是指基于生态、安全、美学等原则（表3），同时考量用地性质（居住、商业、公共服务等）而对地块提出的容积率指标参考依据。更新单元内地块的修正容积率虽然存在差异，但整体上仍应满足基准容积率的要求，以保证更新单元内土地的利用效率。

表3 容积率影响要素及其表征变量

5 案例分析——以徐州市内衣厂地块工业遗产保护性再利用为例

5.1 项目概况

5.1.1 历史沿革

徐州内衣厂的前身是1949年上海国信纺织股份有限公司在徐州设立的分厂，1955年公私合营后，“国信”纱厂改名为“徐州国信棉纺厂”，并于1958年与筹备中的徐州纺织厂合并，民主路68号的“国信”老厂改名为“徐州纺织厂二车间”，当时是中国首家也是国内最大的天鹅绒生产企业。1962年“徐州纺织厂二车间”更名为徐州地毯厂，生产地毯、棉纱两种产品。1965年徐州地毯厂停产，云龙针织内衣厂内衣车间迁入，并更名为徐州内衣厂，除生产绵纱外，还生产卫生衫、游泳衣等贴身衣物，作为徐州纺织工业公司的下辖单位，徐州内衣厂在民主路68号一直经营至1990年左右（表4）。

表3 徐州针织总厂地块历史延革

5.1.2 区位条件

地块位于徐州市鼓楼区民主北路68号，属于徐州市中心城区范围。地块东依黄河故道景观带，西倚彭城广场中心商圈，南临淮海路商业轴（图2），是徐州的金融、商业、交通中心。

图2 地块的区位条件示意（来源：作者自绘）

5.1.3 用地现状

地块西邻民主北路，东至黄河西路，北邻延平路，南至大马路。总占地3.4 hm2，总建筑面积约5.79万m2。包括原徐州内衣厂、医疗器械仓库、财贸职工医院、驻徐某部第二招待所等单位（图3）。现状建筑以厂房宿舍为主。大都建于20世纪80年代初期，以低层、多层为主。值得注意的是，场地内的一座建于1949年的二号厂房，采用了有利于自然采光的“锯形齿”状现代厂房，具有纺织工业建筑特征的，标志着徐州手摇纺纱历史的结束，具有珍贵的保护价值。

图3 更新单元范围用地现状图

5.2 融入城市更新单元的地块改造规划

5.2.1 划定城市更新单元范围

依据更新单元的划定原则，为了避免单地块改造就地平衡带来的强度过高，配套不足等问题，体现规模化改造效益，规划同时划定了改造项目与改造单元两条红线，配以不同政策进行管理[8]。根据城市更新单元的划定原则，将包含徐州内衣厂地块的城市更新单元范围划定为：北至延平路，南至淮海东路，东至黄河西路，西至解放北路，总占地面积为32 hm2。

5.2.2 城市更新单元规划的思路与重点

规划更新单元的功能定位为鼓楼区高品质配套生活服务居住区，未来重点营造交通便捷，设施齐全的集居住、餐饮、休闲、文化、娱乐为一体的商贸居住综合区，以居住、商业设施为主，其他服务功能为辅的配套齐全、高校多能和环境优美的现代化花园式居住区（图4）。

图4 更新单元范围规划图

在更新单元内，根据建筑质量、以及建筑结构、空间对规划功能的适应性进行评估，决定建筑的拆除、保留、改造模式。最终形成了商业、公共服务设施、居住、绿地用地类型混合的综合性社区。经过评估，原徐州内衣厂地块的厂房采用保留建筑主体结构，对内部进行功能改造的方式加以保护，入驻以创意文化产业为主导的各类文化艺术创作、创意设计、培训机构。

在进行容积率分配时，以更新单元为基本单位，按照单元内部各个地块的现状建设情况、基础设施或公共服务设施的贡献情况，区位价值等来确定其所应分得的空间增量，明确基准容积率和修正容积率指标。例如，原内衣厂地块容积率1.68，更新后作为公共设施开发，修正容积率为2.0；原居住用地的容积率为1.42，更新后进行高密度居住开发，容积率控制为3.0，其他商业用地容积率控制为2.5。