朱佰函 蒋占峰

[摘要]我国乡村社会治理中存在着一种“无为”的传统。近代以来，随着国家的现代化和工业化，乡村社会治理中的“无为”传统被改变了。改革开放以后，村民自治制度的建立在一定意义上是“无为”传统的回归。然而在现代社会，支撑“无为”政治的一整套体系已经走向崩溃。当代乡村社会治理依然面临很多困境，主要表现为社会治理主体的缺失、组织经费的缺乏和公共产品供给的缺位。这些问题的解决亟需乡村振兴战略中新的理论和制度创新。

[关键词]无为；乡村；社会治理

[中图分类号]F320.3 [文献标识码]A

1 我国基层政治的无为传统

1.1 农业经济脆弱性的制约

“国家政权要正常运作，税赋是其基础，财政是其血脉。”中国传统社会是小农经济为主体的农业社会，农业税收是国家财政收入的主要来源和重要组成部分。农业经济的产出是十分有限的，如果统治者对农民所征的赋税和徭役过重，对农业经济的伤害就会很大。在农业社会中，轻徭薄赋是最明智的统治策略。然而，出于国家的战略需要（暂且不论统治者个人的享乐需要），总要集中一些资源来完成一些关乎国家命运的大型项目（战争或者工程建设），这时就需要增加对农业剩余产品提取。所以，政治上的大有为，必然要动员社会资源，增加对农业剩余产品的提取度，从而增加农民的经济压力。如果国家对农民施加的经济压力超出了其承受能力，就会出现社会秩序的紊乱。在与农业经济直接相联系的基层政治中，中国社会在绝大部分的时间里，存在着一个“无为”的传统。

1.2 社会治理成本的制约

权力有膨胀的倾向，国家权力也有不断向基层渗透的倾向。在传统社会中，中央政府建立驰道和驿站系统，建立检察制度，目的就是要增加中央对地方的控制。统治者的理想是将每个人都纳入国家的严密控制之中。然而，在特定的历史条件下，交通与通信都很不便利。如果基层的管理人员也由中央政府委派，则需要花费相当高的社会治理成本。所以，“传统中国长期以来形成了‘皇权不下县的传统，县以下的乡村实行自治，国家对幅员辽阔的乡村只在宏观上加以督导，总体而言乡村只在征收赋税差役及重大治安事件上感受到皇权与官府的切实存在，除此之外的乡村社会公共事务的运作和乡村秩序的维持，则主要依靠宗族、乡绅及乡村社会的内生性组织和制度安排，而即使像征收赋税、维持治安这样的官方事务很多时候也是借助于乡村组织和精英来完成的。”所以，中央政府在基层社会实行的“无为”政治，很大程度上是受社会治理成本的制约不得已而采取的统治策略。

2 无为传统的转变

近代以来随着中西文明的交锋，中国乡村社会的“无为传统”也逐渐发生了改变。“自20世纪以来，中国农村社会发生了重大变化。其变化的基本内容是適应现代化需要，国家愈来愈深地进入农村社会，并按照国家意志改造着与现代取向不相吻合的传统农村社会。整个20世纪，可以说是农村改造的世纪。”“20世纪50年代，取得民主革命胜利并获得国家政权的中国共产党很快开始社会主义改造，其重要内容之一就是对农村的改造，并按国家意志构造农村人民公社体制。”随着对农村改造的完成，中国乡村社会的“无为传统”被彻底改变了。中央政府要求彻底改变乡村社会的“无为”传统，将每个社会成员都纳入到国家的组织体系之中。这时，传统社会中横亘在国家与个人之间的社会力量，都成为了中央政府的权力向基层社会渗透的障碍。新中国成立后，党领导广大群众在打倒“族权”的过程中取消掉了宗族组织，毁弃了祠堂、家谱等维系宗族组织的物质形态，其目的就是打掉阻碍中央政府的权力向基层社会渗透的社会组织，使社会成员只与国家力量对接，服务于中央政府的统一意志。后来中央政府通过人民公社化等运动使中国乡村社会高度组织化了。中国基层政治的“无为”传统被彻底改变了。

3 无为传统回归后面临的问题

新中国成立后，为了实现“赶英超美”的跨越式发展，中央政府发动了“大跃进”和“人民公社化”运动。这一时期，乡村社会的组织化程度达到了极致。由于“浮夸风”造成了中央政府对农业经济发展水平的过高估计，事实上造成了对农业剩余产品提取度的大大增加。新中国成立到改革开放前的社会主义建设实践，使人们认识到我国中央政府的权力过分向农村基层渗透，会造成严重的社会问题。这时决策者重新审视传统社会中“无为”政治的价值。1984年中央政府废除了人民公社体制，这实际上是对中央政府权力过分向基层社会渗透的反思与纠正。1987年，全国人民代表大会常务委员会制定并通过《村组法》（试行），以法律的形式将村民委员会组织建设加以确立。村民自治制度的实施一定意义上恢复了我国基层政治的“无为”传统。“无为”传统的回归是与国家在农村的经济改革分不开的。家庭联产承办责任制实施以后，特别是农业税取消以后，农村不太能够感受到中央政府权力对自己生活的影响。然而，社会是向前发展的，传统不能简单地被复活。“农村社会已不再是封闭的、自给自足的、缺乏分工的生产方式和生活方式，而是与外部、与他人有着十分紧密的联系和依存度。”传统的“无为”政治有一套支撑体系。乡村精英、长老统治和平民家族都是传统的“无为”政治能够实现的支撑体系。然而，在现代乡村中“无为”政治的支撑体系已经走向崩溃了。

4 当代乡村社会治理的困境

4.1 社会治理主体的缺失

村民自治制度的实施与推广，曾经使中国广大农民和决策者都认为“八亿农民实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事情。”然而，村民自治制度在实践中却面临着社会治理主体缺失的问题。改革开放40年来，我国社会实现了由低流动性社会向高流动性社会的转变。农民的收入来源也由以农业收入为主转变为以其他收入为主。如今，农民们的经济收入主要来源于其户籍所在乡村之外。经济重心的外移使得广大农民不关心户籍所在地的社区建设，缺乏参与基层社会治理的热情。特别是随着乡村精英被抽离到城市之中，在农村留守的老人、妇女、儿童等弱势群体不能有效参与乡村的社会治理，这就造成了有效的社会治理主体的缺失。

4.2 组织经费的缺乏

传统社会中，村民自治的组织经费主要来源于归村庄集体所有的山林川泽等的产出以及热心公共事务的大户人家的“捐赠”。人民公社时期，生产大队掌握有丰富的生产资料。而随着家庭联产承办责任制的实施，作为生产资料的土地开始分配到个人手中。加之，在市场经济发展的过程中，大量的集体企业转变为民营企业。村民委员会的组织经费就严重不足。农业税取消之前，原来通过“村提留乡统筹”征缴的各种税费是村委会组织经费的重要来源。农业税取消之后，村委会的经费缺乏问题就更加严重了。所以，土地制度的改革和农业税的取消很大程度上维护了农民的利益。然而，改革也客观上造成了农村组织经济的缺乏。人民公社解体之后，乡村社会呈现出原子化的状态。特别是家庭联产承办责任制实施之后，村民作为独立的生产者摆脱了以往的生产大队、生产队的控制。与人民公社时期的生产大队相比，村民委员会的号召力和动员能力大大下降。在缺少组织经费的情况下，村民委员会很难有所作为。

4.3 公共产品供给的缺位

与组织经费的缺乏相伴而生的问题就是公共产品供给的缺位。“农村税费改革后的一个突出矛盾就是公共物品的供给困难。”2005年12月26日十届全国人大常委会第十九次会议通过了自2006年1月1日起废止《中国人民共和國农业税条例》的决定。中央政府税费改革的初衷是“通过取消税费和加强政府间转移支付来实现基层政府财政的公共管理和公共服务职能，力图将国家—农民的‘汲取型关系转变为一种‘服务型关系。”然而，事实上，“事权上收、工资统发作为税费改革的后果或者配套措施，使得乡镇财政变得越来越‘空壳化”。农业税取消以后，乡镇政府财政极为紧张，无力支撑乡村的公共产品供给。

5 结语

在传统社会中，我国乡村社会治理的“无为”传统有一整套的支持体系。近代以来，“无为传统”在国家现代化和工业化的过程中被改变了，作为“无为”传统支持体系的乡村精英、长老统治、平民家族也都走向了崩溃。随着国家工业化的完成，国家对农业剩余产品提取任务走向了终结。形式上，乡村社会实现了“无为”传统的回归。然而，由于“无为”传统支持体系的崩溃，当代乡村社会治理面临诸多困境。这些问题的妥善解决有赖于新的制度创新。在中国特色社会主义进入新时代的背景下，党中央、国务院提出实施乡村振兴战略的意见，为加快推进我国乡村治理体系和治理能力现代化提供了政策方向。

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