练绮绮

摘 要 推进工业化和城镇化的发展，促进城乡一体化发展进程，是我国经济社会发展必须要经历的社会变革。城镇化发展进程中，必然也会改变传统的土地利用格局和耕地利用占比。基于此，分析了城镇化发展对耕地保护的正面效应和反面效应，提出了当前耕地保护面临的几大问题，并提出了耕地保护的对策，以期同行们商榷与讨论。

关键词 城镇化；土地资源；管理；耕地保护

中图分类号：F323.211 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.14.059

城镇化是指人口不断向城镇转移，第二产业、第三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加。城镇化进程也是国家在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映[1]。虽然城市化必然会改变传统土地的使用格局和耕地的利用占比，但由于错误政绩观和弄虚作假不良风气的影响，占用耕地的现象愈发严重，且存在耕地数量在持续减少、现有耕地利用率不高、耕地受污染情况严重等问题。耕地是最基本的生命线，保护耕地就是保护人们最基本的生存条件，那么如何在城镇化进程中解决其与耕地保护之间的矛盾，值得深思。

1 城镇化对耕地保护的影响

城镇化发展对耕地既有正面影响，又有负面影响。从正面影响来看，城镇化发展虽然会占用一定的居住用地和交通用地等，但是人口城镇化却可以大大减少人均占地面积，节约土地[2]。而且农村土地的利用方式是粗放型的，但城镇化发展可以让土地利用从粗放型转为集约型。而从负面影响看，城镇化发展必然會占用大量的耕地，而且城市建设都是向城郊扩展，这部分耕地多为肥沃的农田，将其变为建设用地，就大大降低了耕地的经济总量。随着城镇化的快速发展，农民进城务工，又导致大量的耕地被抛荒，粮食产出量日益减少。这些负面影响，让人们不得不担忧城镇化发展会对我国耕地保护和粮食安全产生巨大影响。

2 城镇化进程中耕地保护面临的问题

在城镇化进程中，城市建设面积不断扩大，尤其是近几年房地产开发占用了大量耕地，造成了严重的耕地浪费和闲置。在占用耕地时虽然实施了“耕地占补”制度，但在调查中发现，建设占地都是城郊肥沃的耕地，补的多是贫瘠的废地、荒地，在产出效益上根本无法与被占用的耕地相比。另外，由于农业经济效益差，加之城镇化建设中需要大量的劳动力，大量的农民进城务工，农村大面积耕地被抛荒。此外，随着工业的不断发展，工业污水随意排放、固体废弃物随意丢弃的现象很多，不但污染了空气、水源，也会直接污染一些农田，造成农田土质沙化、酸化、盐渍化，大大降低了耕地的产出效益，严重的，甚至不能继续耕种了。

3 我国城镇化进程中耕地保护的对策

3.1 合理设置耕地红线，坚守耕地保有底线

国土资源部在《全国国土规划纲要（2016—2030）》中明确了我国耕地资源保护红线为1.24亿hm2，这是必须坚守的法律底线。我国设置这一道耕地红线，目的是在“人增地减”的形势下，保证粮食基本自给和粮食安全，同时也是为了保障农民的基本权益，避免出现“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”农民。但是在实际执行中却发现，耕地被侵占或挪作他用的情况普遍，非法用地、以租代征等违规行为随处可见，加之农业效益过低，导致大量农民进城务工，土地撂荒现象日益严重。

因此，对于耕地资源保护问题，我国要采取以下措施：1）严守耕地红线，通过划定永久基本农田，保证国家的粮食安全；2）严控非农业建设占用耕地，通过盘活存量，减少对新增耕地的占用等措施，同时通过改进占补平衡，实现占用和补充耕地的质量和数量的一致；3）在保护措施和手段方面，《纲要》完善了以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，设置了“生存线”“生态线”“保障线”和耕地保有量等11个约束性或预期性指标，推动体制机制创新和配套政策的完善；4）进一步完善《土地管理法》相配套的各种法律法规，如《土地利用规划法》《征地法》《农用地保护法》《不动产登记法》《集体土地流转条例》等，让土地开发利用和管理有法可依，杜绝出现征用农用地用于非农建设的现象，保护好耕地。

3.2 严格执行“耕地占补”的基本制度，盘活农村建设用地

关于占补平衡问题，目前普遍实行的是项目占补平衡、异地购买指标等具体做法。但由于现行耕地占补平衡要求已放宽补充质量的要求，先行补充耕地数量，再采取承诺提质改造的方式提高耕地质量，最终导致部分地区出现了“占优补劣”的现象。

因此，要解决耕地占补平衡问题，我国应做到以下几个方面。1）规范补充耕地指标调剂，以县（区）域自行平衡为主、市内调剂为辅、省级统筹为补充，多渠道落实补充耕地任务，实行差别化的补充耕地指标调剂标准，充分调动补充耕地地区保护耕地的积极性。2）全面推进耕作层剥离再利用，推广耕作层剥离用于客土造地试点的经验。3）建立部门合作优化土地整治运作机制，探索包括“投建管服一体化”PPP运作模式在内的多种模式，激发乡镇和村户支持土地整治项目的潜能，同时优化土地整治项目管理模式，充分利用城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦调整利用政策，盘活闲置低效利用土地。4）统筹拓展占补平衡新增耕地渠道。例如，我国可积极利用高标准农田建设、精准扶贫土地整治项目等各级各类项目来拓展新增耕地来源。

3.3 划定永久保护区块，明确耕地必保范围

除了要坚守耕地红线外，提高耕地的产出效益也是重中之重。现在很多耕地都是由山地开垦的，土地不肥沃，耕地质量不高。因此，要提高耕地的产出效益，我国应建设有效、管理有序的永久基本农田特殊保护格局，划定永久基本农田。对原划定的基本农田保护区域，要进一步明确责任，坚持从严管控原则，行政、法律、经济手段多管齐下，城市可以考虑以市（区）为单位，农村可以考虑以镇（乡）为单位，使耕地保有量维持在一个合理水平。尤其针对“非农化”问题，我国要高度重视，严格落实“四个禁止”，坚决防止永久基本农田“非农化”。

3.4 有效管理撂荒土地，维护耕地动态平衡

在工业化和城镇化的进程中，大量农民进城谋生，农村原有的耕地撂荒现象大量存在，这些被撂荒的耕地，大多数是坡耕地。根据抽样调查的情况，有的地方撂荒耕地已达30%。这些耕地既然无人耕种，当地就可以考虑转化为林草地、林果用地等。而在有些地方，原有林地也难免被开发改用作耕地的情况。耕地的动态平衡，其实也是各类土地利用的动态平衡，在这个过程中还必须考虑用地构成的优化方向，管理使用好撂荒耕地，对维护耕地动态平衡具有积极意义。

4 结语

城镇化是要提高土地集约化经营的水平，应通过加快农村的全面发展减少农业人口，并不是要把广大农村的土地都变为建设用地。在推进城镇化的过程中，我国应当合理确定城市与农村的界限，合理确定城镇化的内涵，坚持保护耕地的基本国策，把保护耕地作为城镇化的一个重要目标。保护耕地，就是保护广大人民群众的米袋子、菜篮子，不能为了一时的经济利益增加建设项目，这样会断送掉稀缺的土地资源，代价太大了。

参考文献：

[1] 刘海云.浅谈农村城镇化进程中的耕地保护问题[J].魅力中国，2009（25）：56-60.

[2] 李维新，高飞.我国耕地保护现状及对策探讨[J].经济研究导刊，2012（32）：39-40.

（责任编辑：刘昀）