课题组

摘 要：乐山市的精准扶贫和精准脱贫工作，在责任体系明确、兜底政策明晰、基础扶贫稳步推进的基础上已踏入实质性的联动攻坚帮扶和个别县整体脱贫阶段。精准扶贫和精准脱贫工作在取得阶段性成效的同时，也存在“扶贫军令状”下扶贫政策失灵问题和“扶贫产品”供需错位的结构性矛盾。从“需求侧+供给侧”扶贫思路出发，以“新”精准扶贫和精准脱贫策略，可以增强扶贫的针对性和实效性，实现“点穴式”扶贫，提高乐山精准扶贫和精准脱贫的质效。

关键词：精准扶贫；供给侧；政策

中图分类号：F32 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.03.004

文章编号：1009-6922（2018）03-19-06

一、乐山“精准扶贫”工作的主要做法

（一）落实扶贫责任

乐山市在编制《乐山市“十三五”时期脱贫攻坚规划（2016-2020年）》的基础上，同步编制完成市、县、村三级“十三五”脱贫规划，形成了上下配套、左右衔接的全市脱贫攻坚规划体系。印发了《乐山市脱贫攻坚责任制实施细则》，统筹制定“作战图”、逐一列出“任务书”、层层签订“军令状”，将脱贫年度目标任务细化分解到县到村、到户到人。

（二）加快项目推进

既对接省上又结合乐山实际，及时出台《〈乐山市交通建设扶贫专项2017年实施方案〉等22个扶贫专项实施方案》，总投资100.01亿元、同比增长26.3%。定期汇总分析项目进度，督促指导资金到位少、项目进度慢、完成投资低的项目的加快推进。

（三）增强造血功能

实施“土壤地图”种植计划和“百企帮百村”活动，484家企业、农民合作社与469个省定、市列贫困村建立帮扶对子，带动贫困村发展产业基地32万亩，养殖畜禽135万头（只），惠及贫困户1.45万户。积极引导居家灵活就业，持续推进“一人就业、全家脱贫”，4个贫困县常年務工18万人以上。依托乐山丰富的旅游资源，实施旅游扶贫作为扶贫攻坚的重要“突破口”。预计“十三五”期间，全市乡村旅游可以带动至少1.68万贫困人口就业，再加上“一人就业、全家脱贫”的实施，将带动3.36万人脱贫。

（四）夯实脱贫根基

全覆盖开展精准识别“再摸排、再核实”，锁定建档立卡贫困人口21.16万人（未脱贫8.28万人），动态更新问题、帮扶、脱贫“三本台账”，全面核实清洗国、省系统数据，确保实现“该进必进、该退必退”。制发《乐山市“回头看”“回头帮”巩固脱贫成效实施方案》《关于落实健康和教育扶贫脱贫不脱政策的通知》等文件，全面梳理各类帮扶政策，切实做到脱贫不脱帮扶、不脱政策、不脱项目，同步统筹做好防止返贫和继续攻坚工作。

（五）加强精神扶贫

着重治理干部畏难情绪、群众懒惰思想、地方不良风气，对群众典型“评好”、对工作“评优”、对村两委“评强”并开展“感恩奋进·我的脱贫路”主题宣讲活动和“贫困家庭奋进计划”。抓好“四好村”创建和“农民夜校”，将峨边彝族自治县作为全市文明新风试点县，持续深化彝区“两高”治理。评选表扬脱贫攻坚工作先进单位178个、先进个人200名，并对5个考核先进县分别给予50万元的项目资金奖励。

（六）整合攻坚合力

贫困村“五个一”、非贫困村“三个一”、贫困户“一对一”帮扶力量全部到位，全市选派“第一书记”1673名（省定、市列贫困村“第一书记”469名），3万余名干部职工结对帮扶6.8万户建档立卡贫困户。深入推进定点扶贫、东西部扶贫协作、社会扶贫等工作，同步推进“童伴计划”“银会合作”等社会援助行动。

截至2017年6月底，乐山全市脱贫攻坚任务完成情况如表1所示：

二、乐山“精准扶贫”实践中存在的问题

（一）精准帮扶与“背皮”实施现象

1.扶贫识别对象“缺真”。走访调查中发现，仍有少数群众反映，自己或有些村民家庭困难，却未被识别为贫困户；个别贫困户子女在县城有车有房，或者经商办企业，老人住在老家仍被识别为贫困户；“兜底保障脱贫必须以家庭为单位”政策执行偏差较大，在认定兜底脱贫低保户时，将有赡养、抚养义务人的重残、重病等个人从家庭中分离出来，采取捆绑的方式，单独进行兜底保障，把赡养、抚养义务推给了国家。

2.帮扶措施落实“缺位”。存在贫困户帮扶措施与致贫原因不对称，如贫困户致贫原因为“因病因残”，年龄在80岁左右，但帮扶措施却是“发展种植业”，“因户施策”流于形式；对贫困户的帮扶措施单一，有的仍停留在发钱发物上，除了领取鸡苗、饲料、种子等帮扶物资外，得到的具体帮扶措施特别是产业发展、技术培训、资金支持、市场营销等方面的帮扶较少；关系保、人情保、维稳保的现象尚未彻底杜绝，如将低保指标作为工作推动交换条件，村内要修路，占用村民承包地，有的村民要求占地可以，但要给低保才行，导致低保指标被非贫困户占用；有的地方对建档立卡贫困户的学生义务教育阶段学杂费采取先交后免，造成交不起学费而辍学的现象。

3.结对帮扶成效“缺实”。驻村帮扶工作组是由县（市、区）委县（市、区）政府在各机关事业单位抽调工作人员组成，但原单位工作安排并未减少，实际上导致帮扶工作弱化成为兼职；驻村干部对扶贫工作的认识差异、专业水平差异、资源把握差异等种种原因导致驻村工作组扶贫效果差异较大；主管与帮扶矛盾显现，驻村帮扶工作组职责只能是帮、导，而非脱贫工作主管，脱贫工作主管是乡镇村组织，名义上各乡镇书记可统一安排帮扶工作组工作，但实际上并不能完全调配其工作，县（市、区）对帮扶工作组又要求过多，造成权与责、主管与帮扶矛盾的现象。

（二）产业扶贫与发展“贫血”现象

1.产业扶贫资金整合难。尽管省市两级出台了关于县级产业扶贫资金整合的文件，但由于缺乏具体的操作办法，资金使用范围仍受多种因素制约，县（市、区）一级政府顾虑较多，县各行业部门在分别落实项目时对实施时间、空间布局等方面的要求，难以做到与全县整体扶贫规划一致，导致资金整合阻力仍然很大。虽然目前一些专项扶贫资金的管理权已经下放到县一级，但是因缺乏基本实施细则导致实际整合过程面临困难。截止2017年6月，全市只有沐川县、五通桥区、沙湾区完成产业扶贫资金投入达到年度任务的70%以上，其余区县投资进度均未达到50%；全市57个产业项目，已完工的只有3个，还处于前期准备阶段和未动工的项目占到了33.3%。

2.产业项目靶向不精准。当扶贫项目到达县（市、区）一级时，拿到项目的村庄基本上都属于拥有一定集体收入、有能力完成项目、贫困程度相对较小的村庄，而一些贫困程度较深的村庄因无集体收入或完成项目能力较弱等原因无法获得有资金支持的项目，从而产生项目落地时精准度偏离的问题，造成 “点”上打造锦上添花，“面”上推进进度不均。

3.产业同质化、低端化。贫困村大多数产业以分散种养为主，专业合作组织和龙头企业引领带动作用不强，没有形成产业化经营体系和利益联结机制，持续增收基础不稳定。如一个贫困村虽然已发展核桃1200亩，天麻6万椴、木耳三万椴，但全部为分散种植，没有龙头企业带动，无专业合作社引领。部分村产业扶贫周转资金使用不及时、管理不规范，有的还在村账上“睡觉”，部分村产业发展还在规划之中，村无集体经济收入，离对标退出贫困还有很大差距。

（三）旅游扶贫与粗放“漫灌”现象

1.旅游和扶貧联动不强。因基层认识不到位，把旅游扶贫开发等同于一般概念上的旅游开发或仅理解为“贫困地区的旅游开发”，没有引进精准扶贫的理念和思路，旅游产业和精准扶贫产业在融合发展上没有达成共识，联动性不足，旅游资源没有真正转化为具有扶贫效果的旅游产品。乡村旅游项目产品内涵不丰富、针对性不强、品牌形象不鲜明、创新思路缺乏，“拍脑袋定项目”的情况充斥于乡村旅游扶贫实践，造成旅游扶贫资金、资源利用效率低下。

2.旅游扶贫机制不完善。旅游项目选取采取的是政府偏好型的自上而下的提供方式并实行市场化运作，旅游项目的市场化运作机制与精准扶贫的公共目标属性以及和贫困地区的实际需求不能吻合，基层干部沟通方式欠缺，在赔偿经费问题上常造成纠纷，导致旅游扶贫政策偏离，贫困群众不理解、不支持。另外，贫困户从旅游项目实施中获得收益机制不畅，通常的“企业主导型”“农户+合作社”等模式给企业、合作社、大户带来了发展机遇，但贫困户只是扮演原料供应商的角色，没有真正获利，偏离了旅游扶贫政策的初衷。

3.资本与能力不足叠加。贫困村留守空巢老人的基本养老方式就是土地养老、社会保障养老，有的连生活自理都很困难；有些家庭因病因残无劳动能力， 导致其无意识、无技能参与旅游发展。例如犍为县九井乡，60岁以上无劳动能力人员占今年预脱贫人数的66.88%，因病、残、意外、无劳动能力人员占今年预脱贫人数的38.75%，有发展意愿、致富愿望劳动能力人员只有61.25%，83%以上为初中以下学历、99%以上无就业技能，深度参与旅游发展难。

（四）监督考核与“按快捷键”现象

1.频繁检查督查造成扶贫“短视”。精准扶贫特别是项目扶贫、产业扶贫是一项长期性、动态性、周期性的工作。而现有的督查巡视暗访政策设计，考核的时间周期较短，考核指标精细化程度高，初衷是为了监督扶贫工作进展，却客观上造成农民持续增收和短期业绩考核之间的矛盾，加之乡镇工作点多面广、人员人手有限又疲于填写各种扶贫表格资料，乡镇、扶贫工作者为迎合考核指标被动选择一些“短平快”的扶贫方式，导致长期持续的脱贫能力建设不足。

2.档案管理不够规范。扶贫系统数据普遍存在采集粗疏、数据失真、更新滞后等问题，不能及时准确反映脱贫攻坚进程。部分贫困户数据存在逻辑矛盾，收入数据账账、账实不一；有的贫困村在帮助贫困户填写《收入记账簿》时，未与贫困户一起算账或者“重算收入账、轻算支出账”，导致个别贫困户对记账情况不完全认可，存在年底脱贫验收时贫困户不签字认账的隐患；有的贫困村资料更新不及时，存在上级检查前临时补填甚至错填的现象。

3.“扶贫队前脚走，扶贫项目后脚倒”。短平快的农业项目能在短期内带来明显成效，农民反响较好，扶贫干部往往能在验收中顺利交差，因此扶贫干部倾向于在农业项目选择中盲目追求“短、平、快”。但是没有建立一套有效的项目后续管理机制，有的村虽然制定了后续管理责任和制度，但是项目欠缺后续资金支持，再加上农业项目本身面临着自然灾害、疫病、市场等风险，导致项目实施不具可持续性，农民难以享受到长期效益。

（五）励志扶贫与“戴着帽子吃政策”现象

1.认识有误。一些贫困户小农意识根深蒂固，存在“等、靠、要”等依赖思想，凡事都等国家和社会的救助，主动脱贫意识不强，缺乏脱贫致富内生动力，非贫困户对此反映强烈，认为滋长了好吃懒做、不思进取之风；有的对口帮扶单位为促进贫困人口就业，在帮扶县开展扶贫技能培训并提供工作岗位，当地贫困群众却无人自愿上岗；部分贫困户脱贫后习惯仍然较差，房前院后垃圾遍地，卧室床上和厨房灶台乱堆乱放、杂乱无序，好习惯和好风气尚未养成。

2.扶智不力。部分区县开展励志扶贫方法不多、措施不实、力度不够，“农民夜校”和“感恩教育”未真正发挥好作用；有些贫困户有摆脱贫困的愿望，但由于思路不清，“怕”字当头，“难”字挡路，失去了脱贫致富的信心和勇气；新闻舆论和村干部在宣传过程中，对扶贫政策措施宣传的较多，对靠自身努力奋斗实现脱贫的典型事例宣传的相对较少，引导贫困群众自主脱贫的力度不够。

三、乐山精准扶贫路径优化策略

乐山市的脱贫攻坚工作已踏入实质性的联动攻坚帮扶和个别县整体脱贫阶段，精准扶贫的“扶”与“贫”在一定意义上，就是“供给”与“需求”的关系。针对上述提出的“扶贫军令状”下扶贫政策失灵问题和“扶贫产品”供需错位的结构性矛盾，建议乐山市的脱贫政策应从政府兜底保障的“需求侧”扶贫和激发贫困户“造血”动力的“供给侧”扶贫两个方面出发，立足政策完善、系统推进、质效提升，形成“新”精准扶贫和精准脱贫策略。

（一）“需求侧”扶贫政策兜底

1.突出政策引领，在完善机制上下功夫。一是全面梳理扶贫政策。分析乐山市在住房、产业、金融、教育、卫生、低保等各类脱贫攻坚政策方面的执行情况，对行之有效的继续坚持，对需要完善的抓紧修订。二是要健全精准识别政策。持续深入开展全市建档立卡贫困人口“全面识别”工作，着力解决无身份证无户口、跨市跨县自主移民以及“错评”“漏评”等突出问题，解决好贫困户中乱拆户、强分户、空挂户等特殊识别问题，避免党委政府“代行孝”。严格审核把关，认真开展比对、清退和复核工作，同步完善档案资料，并逐级签署承诺书，确保贫困人口识别“彻底精准”。三是保持脱贫支持政策的延续性。在脱贫攻坚期内，保持脱贫支持政策的延续性，对已退出的贫困县、贫困村、贫困户继续给予适当支持，按照脱贫不脱帮扶、脱贫不脱政策、脱贫不脱项目“三个不脱”原则，完善帮扶措施。做好2014年-2017年已脱贫退出的贫困户、贫困村的巩固提升工作，解决好“插花”贫困户问题，确保同步增收。

2.突出重点工作，在基础扶贫上下功夫。一是兜住三条“底线”。兜住失劳返贫的底线，对贫困户中的失劳人员，通过集中供养和居家供养两种方式进行“剥离”，努力实现“应扶则扶”，让其他家庭成员轻装上阵、全面脱贫；兜住因学返贫的底线，通过教育救助、助学贷款等方式，解决贫困家庭子女入学费用问题，确保满足正常的学习生活需要；兜住因病返贫的底线，严格落实“十免四补助”政策，进一步完善大病救助体系，对贫困户的医疗费用，应免尽免。二是要突出住房建设。把保障安全住房作为脱贫攻坚头等大事，让群众“住上好房子”，按照“整体规划到位、分清轻重缓急、有序分步实施”的原则，科学安排建房工期，配强施工力量，在确保质量的前提下，加快推进易地扶贫搬迁、危房改造、彝家新寨等住房建设，确保预脱贫困户全面完成住房建设。三是要保障公共服務。实现“一村一幼”，拓展教师入口渠道，强化培训，提高待遇，开展对口帮扶，建强教师队伍；实现“一村一卫”，深入开展村卫生室标准化达标建设，尽快消除卫生室“空白”村，提升乡村医生的业务能力和服务水平；大力推进交通路网建设，重点加快乐西高速、峨汉高速、仁沐新高速、峨马路以及农村公路建设进度。

3.突出工作保障，在组织支撑上下功夫。一是强化县乡主体责任和直接责任。坚持重心下移，县（市、区）党委、政府主要负责人既要挂帅又要出征，精心策划、精心指挥，健全指挥体系和一线作战室，配强人员力量。积极开展扶贫干部业务培训，增强扶贫干部业务能力和水平。二是提升“五个一”驻村帮扶水平。精准选派驻村帮扶干部，强化管理、培训、考核，充分发挥好驻村工作组组长、第一书记、技术员作用，确保蹲得牢、帮得上、干得好，努力提升群众满意度。三是做好统筹协调。既要明确各地各部门职责任务，推动工作落实，又要整合部门合力，平级联动。做好对口帮扶，积极争取中纪委和16个省级部门定点扶贫单位对乐山市4个贫困县的更多支持，抓住浙江省东西扶贫协作结对帮扶“两县一区”（马边县、峨边县、金口河区）契机，强化对接，引进企业、资金、项目。动员社会力量，创新开展“扶贫日”“结对认亲、爱心扶贫”“栋梁工程”等活动，评选“扶贫好人”“爱心扶贫组织”，建立荣誉激励机制。

（二）“供给侧”扶贫政策发力

1.突出难点工作，在产业增收上下功夫。一是整合涉农资金。认真落实《四川省人民政府办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的实施意见》（川办发【2016】44号），制定《资金整合使用专项方案》。积极推广龙头带动、入股分红、合作经营、资产收益等脱贫增收新模式。做好供需盘点，将涉农资金聚零为整、统筹使用，集中力量办大事，防止撒“胡椒面”。二是强化项目推进。对脱贫攻坚项目全部实行“挂图推进”，落实扶贫专项牵头部门责任，全面加强与省厅局对接，与专项规划和区县需求有机衔接，充分挖掘部门扶贫资源。要突出项目计划和方案的针对性，确保资金项目向摘帽县、退出村、脱贫人口聚焦扶持，切实解决好供给和需求“两张皮”的问题。三是强化产业支撑。加快培育贫困地区优势特色产业和增收项目，把产业扶贫和就业扶贫作为攻坚之坚。要选好主导产业，根据“土壤地图”，扎实抓好村级产业发展规划，大力发展林竹、茶叶、畜牧、中药材、蔬菜等特色优势产业。深入推进“精准扶贫+整村推进”产业扶贫方式，确保每户贫困户至少有一个特色增收项目，实现“一村一产业”“一户一项目”。同步强化对贫困村主导产业的培育，积极探索企业参与扶贫的利益联结模式，确保实现农民增收、企业增效的共赢格局。

2.突出生态优势，在旅游扶贫上下功夫。一是启动旅游扶贫规划编制。编制《乐山市旅游扶贫规划》，明确贫困地区旅游开发主题、产品依托、扶贫方式、培训计划、项目清单、联动机制等。以创建旅游扶贫示范村和民俗达标户为引领，将乡村旅游产业、林牧渔业、农业、交通等多个领域的资源整合起来，通过“旅游+民俗风情+民俗体验+特色农业”“旅游+田园风景+民俗文化+乡村历史”等乡村旅游产业链条形式，实现乡村产业间的联动效应，带动贫困村和贫困户的参与积极性，使其真正地从旅游扶贫中收益。二是打造旅游品牌。重点加快黑竹沟景区、沐川竹海、大渡河金口河大峡谷等景区的基础设施建设，深入包装沐川五马坪、沐川解结湖、马边大风顶等旅游资源，打造黑竹沟镇“五朵金花”等旅游品牌。三是深化农旅对接。坚持绿色打底开发特色旅游产品，积极推广彝绣、高山有机茶、有机蔬菜等旅游商品。在重点景区景点、高速公路服务区、主要交通干道旅客集散点等设立农特产品销售专区，拓展产品销售渠道。

3.突出内生动力，在精神扶贫上下功夫。一是深化励志扶贫。强化政策宣传宣讲，让扶贫干部掌握政策、运用政策，让贫困群众了解政策、享受政策，教育引导基层干部和群众树立艰苦奋斗、自强不息、感恩奋进的价值理念，不等不靠建设美好家园，切实筑牢脱贫攻坚基层基础。全面推广“贫困家庭奋进计划”，制定劳动收入、勤劳致富、感恩奋进等五个主要内容的激励政策，落实专项资金奖补符合条件的建档立卡贫困户家庭（含已脱贫户家庭），激发贫困群众自觉励志脱贫。二是创新活动载体。以“四好村”创建和“农民夜校”为载体，持续深化“感恩奋进·我的脱贫路”主题活动。有序推进“劳动收入奖励计划”和“青少年教育促进计划”试点工作，引导贫困群众发扬自力更生精神，用勤劳双手创造幸福美好生活。三是加强新风培育。按照《关于进一步修订和完善村规民约（居民公约）的实施意见》，完善村规民约（居民公约）和文明公约，规范村民行为、倡导良好风尚、推进民主自治。大力推广峨边县的有效做法，完善村规民约，发挥好党员干部的带头作用，扭转婚丧嫁娶高礼金、高聘金等落后习俗，使彝汉群众养成好习惯、形成好风气。

责任编辑：康 璇