秦文筠

摘要： 随着我国社会经济水平的快速提高，PPP（政府和社会资本合作）模式越来越多的出现在社会基础设施建设中，与传统的工程建设方式相比，PPP模式在表现出了巨大发展潜力的同时，其项目风险因素复杂、工程管理难度更大。因此，本文在从PPP模式的概念出发，对PPP模式下工程项目管理的特点与方式优化提出了自己的见解。

Abstract： With the rapid improvement of China's social and economic level， more and more PPP （Public Private Partnership） models have emerged in the construction of social infrastructure. Compared with traditional construction methods， the PPP model has shown tremendous potential， but its project risk factors are complex and the management of projects is more difficult. Therefore， this paper starts from the concept of PPP mode and puts forward the author's own opinions on the optimization of project management characteristics and methods in PPP mode.

关键词： PPP模式；工程管理；管理优化

Key words： PPP model；project management；management optimization

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）13-0021-02

0 引言

PPP是Public Private Partnership的简称，即政府和社会资本合作的模式，这种模式将社会资本中私营部门先进的管理模式和丰富的实践经验与政府强有力的政策支持结合起来，再加上私营部门相对充足的资金优势，保证了项目建设的建设效率和正常运营，解决了社会基础设施建设项目中政府资金不足和经验缺乏的难题，在国外基础设施建设中有较为广泛的应用。而在我国，由于起步时间较晚，PPP模式依旧处于初级的发展阶段。分税制改革以来，我国地方政府的收入减少，面对日益提升的公共设施建设需求显得更加力不从心。在这种大背景下，PPP模式在改善政府财政负担和提升设施运营效率方面具有巨大的发展前景，国外的发展经验已经充分说明了PPP模式在公共设施建设中的可行性。从这个方面来说，提升和完善PPP模式下工程项目的管理水平具有重要的研究价值。

1 PPP模式下的项目管理特点

PPP模式将政府与社会资本的优势有机的结合在了一起，并通过特许经营等方式，将设施收益等权利部分转让给了社会资本，PPP模式下的双方通过制度性的约束，将二者的责权关系、收益、风险分担等等进行了充分、明确的规定。相较于传统项目管理而言，PPP模式下的工程项目管理具有以下特点：

1.1 项目管理决策和监管难度较大

有别于传统项目施工管理的是，PPP模式下的工程项目往往是由政府通过召开会议等方式，成立建设项目领导班子，对拟建项目进行可研分析，并结合项目前期代理机构、咨询机构等进行PPP项目实施方案编制，结合政府财政等有关部门对PPP项目的审批意见，最终形成完整版的PPP项目实施方案。在这个过程中，为了进一步缩短PPP项目的建设周期，项目的立项、可研、勘察设计及相关报建手续一般随着报审过程同步实施，以上工作先于社会资本及项目公司开展。在PPP项目公司成立之后，再将项目设计规划中相关的资料和工作进行移交；此时政府的实施机构角色产生了变化，原则上不再参与项目的具体建设和运营工作，转而开始对项目的建设、运营进行监管。在这个移交的过程中，可能原有资料和工作无法100%的移交到位，如果过程控制不理想或监管失效等等原因都会对PPP项目的建设产生不利的影响。

1.2 PPP模式风险因素更加多变

从国内外实践情况来看，PPP项目的实施中一般没有清单、分项报价、信息价以外材料价等资料信息，并且PPP模式实施的工程项目一般为社会基础设施，可参照的项目品质标准较少，项目整体造价不能实现精准的控制，由社会资本和政府共同成立的项目公司资金需要根据项目的进度计划及时跟进，如果资金供给出现问题，那么就可能造成工程建设进度减缓甚至停止的情况出现。另外，由于基础设施建设项目自身的特性，项目不能有太长的建设周期，且必须对社会公布明确的完工日期，如果因为不确定的风险因素造成工期的滞后，将可能影响到政府的形象。

1.3 多方參与合同关系复杂

除了政府实施机构和PPP咨询机构等重要的主体之外，PPP模式下的工程建设项目前期参与决策和磋商的单位较多，通常PPP项目的合同体系中主要包含了政府授权机构、政府实施机构、政府工作前期代理机构、成交社会资本及项目公司，还包括有承包商、贷款方、运营商、原料供应商、保险公司等众多的相关机构，这些参与方的利益关系及其衍生的交易关系也更加复杂，为PPP项目的合同关系管理带来了不小的挑战。

从另一个方面来说，PPP工程建设项目的合同包含了授权协议、投资框架协议、股东出资协议、融资协议、施工承包协议等等，不同的协议在规范不同领域合作方式与合作内容之外，也大大增加了协议管理难度。

1.4 工程建设质量与经济效益的平衡博弈

从我国PPP项目的实际建设来看，大部分PPP项目的投资、施工都是以中标单位为主，政府授权机构参与项目实际建设的情况较少，参与和控制项目建设程度都较低。实际建设单位往往都是以盈利为第一目标，当项目盈利存在不确定因素或者预期出现亏损的情况时，承包商很有可能会在工程建设质量和自身所得利益之间权衡，二者的博弈结果将会在很大程度上影响项目的建设质量和建设功能，因此，PPP模式下工程建设质量与经济效益的平衡也是工程项目管理的重要内容。

2 PPP模式工程项目管理体系构建

基于上文的描述，PPP模式下工程项目管理需要建立一套更加科学、更加适合我国基本国情的管理体系，具体可以从以下方面入手：

2.1 建立科学有效的工程项目管理制度

没有规矩，不成方圆。在比传统工程建设项目更加复杂的合同关系中，无论是直接建设单位还是政府的监管机构，都需要一个共同的建设标准进行约束和规范，因此，建立科学有效的工程项目管理制度具有重要的意义。在政府和社会资本共同建立的项目公司落实总包合同之前，需利益相关各方积极磋商，确定各个项目参与方具体的管控策划内容、职责、权利，最终达成项目参与方共同认可的工程管理制度。

由于PPP工程项目参建单位较多，其管理方式较之于传统工程建设项目更为复杂，这就要求在PPP工程项目建设过程中需要高效的信息传递效率，因此，PPP模式下工程项目可以利用先进的科学技术，建立一套完善的信息管理系统，在理想的状态下，该信息管理系统可分为两级，一级作为项目决策层沟通项目重大决策和实时监控项目实施进展，第二级平台作为施工项目参与方就现场工程实体资料和信息传递和共享之用，有了信息管理系统的支持，PPP工程项目可以将工程规划、建设、运营信息进行完整、及时的传递，并且信息关系统的可追溯功能能够进一步提升项目运营、决策的合理性。

2.2 强化PPP模式下工程项目质量控制

结合PPP模式工程项目建设的特点，强化工程项目质量控制可以从投控管理和招标采购管理入手。

第一，投控管理；PPP工程項目在建设过程中所需要的工程设备、材料等需求往往不会公开招标，而是由成立的项目公司组织相应的活动进行采购，在这个过程中，设备型号的选择、材料价格的控制等都存在一定的不确定性，投资控制的难度较大，这就对全过程的跟踪审计提出了更高的要求。对此，可以采用三级管控的方式提升PPP工程项目投控管理，即采用项目公司内审、造价单位出身、审计局跟审的方式展开，三级管控相互补充、相互完善，相互融合，可以明显提升PPP工程项目管理的质量。第二，招标采购管理；在PPP模式下，工程项目必须要控制分包，政府要充分发挥监督的作用，坚持让专业的队伍做专业的工程，鉴于PPP工程项目的建设期不会太长，一些项目可以采用邀请招标的方式进行施工材料、施工设备的采购，既能有效控制工程投资，又能防止施工单位和设备材料供应商恶性竞争导致工程质量和进度的失控。

2.3 完善PPP工程项目管理监督检查和反馈机制

结合国内外PPP项目的实践来看，PPP项目的建设主体多为基础设施或者公共服务项目，这种关乎民生的建设内容往往会受到社会各界的广泛关注，因此，项目的管理机构应当定期组织项目管理监督检查活动，保证工程建设的建设质量和建设效率，充分发挥监督检查作用，将项目建设管理责任落实到位，提升PPP工程项目管理效果。另外，完善的管理反馈机制也是提升PPP工程项目管理质量的必经之路，项目公司作为PPP工程项目的实际执行者，对所有参与建设的单位从进场、施工、竣工、移交等环节要充分做到全程监督、严格管理，如果发现有违反施工现场管理、内业资料管理、安全文明施工管理等情况必须按照规定进行处罚，并在相关人员完成整改之后关注整改效果，并按照反馈机制向上级责任单位进行通报，进而总体提升PPP工程项目管理质量。

3 结论

总体而言，PPP模式在我国仍然处于初级阶段，在不断的尝试和总结后，一套具有中国特色的PPP实践模式正在不断的形成和完善中，对于资本市场并不十分完善的中国而言，提升PPP模式下工程项目管理水平是提升我国社会主义社会建设中具有重要意义的尝试。同时，我们应当清醒的认识到，根据地区及PPP项目建设内容的不同，PPP模式下工程项目管理方式也不同，如何结合地区及项目特点进行更加有针对性的工程项目管理需要我们更加深入的研究和探讨。

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