纪元香

【摘 要】 为探索建设中国特色社会主义自由贸易港之路，分析我国在自由贸易港建设方面的探索历程，指出当前自由贸易试验区存在着缺乏法律保障体系、政出多门、信息不能共享、手续复杂繁琐等问题。参照对比国外自由贸易港建设发展历程，结合我国国情，认为应通过人大“先立法，后设区”，先制定《自由贸易港基本法》，而后制定适合各地具体情况的自由贸易港法律规范，从而形成中国特色社会主义自由贸易港法律保障体系。

【关键词】 中国特色社会主义；自由贸易试验区；自由贸易港；海关监管

0 引 言

中共第十九次全国代表大会明确提出赋予自贸试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。从设立自贸试验区到探索建设自由贸易港，意味着将推进更加全面、更高水平的对外开放，是推进开放型经济的新举措。

1 我国在自由贸易港建设方面的探索

自2013年以来，以上海为代表的我国多个地区在建设自由贸易港方面进行了有益探索。2017年3月，上海市在《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》（以下简称《方案》）中明确提出：在洋山保税港区和浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内设立自由贸易港区，对标国际最高水平，实施更高标准的“一线放开”“二线安全高效管住”的贸易监管制度。商务部也会同上海市和相关部门研究制定有关自由贸易港的建设方案。

目前，上海市针对自贸试验区在海关、商检、贸易、投资政策等方面存在的政策法规性冲突提出了暂停和调整的要求，对在离岸金融、外汇管理、海关监管、单一窗口和区港联动等方面遇到的瓶颈问题也提出了相关改进建议。

2 我国探索自由贸易港建设所 面临的主要问题

（1）缺乏法律保障体系，法律依据不足是自由贸易港建设面临的首要问题。国外自由贸易港的建立是先制定自由贸易港基本法，然后再依法设立和管理自由贸易港区，并在发展过程中不断完善和修正自由贸易港基本法，以保证自由贸易港政策的权威性、一致性和稳定性。目前，我国自由贸易港尚未有国家层面立法，现有的政策法规大多以行政规章和管理办法为主，不是权威的上位法。立法的滞后导致政府监管机构对自身的权力与义务没有清晰准确的界限，甚至使政府监管无法可依。我国自贸试验区政府监管部门的各自为政，使得自贸区法律法规存在法出多门的情况，甚至不同地方、不同部门出台的政策法规相互矛盾、难以协调。

（2）中央、地方多头监管，造成政策冲突和信息不能共享。与原有保税区的监管机构相似，我国目前的自贸试验区政府监管也分为中央政府监管、地方政府监管和内部监管等3个层面，各部门和层面之间存在多头监管、各自为政的现象，相互之间未实现信息共享，造成资源浪费，监管效率低下。

（3）手续复杂繁琐，降低贸易便利化水平。在我国的自贸试验区实践中，以海关为代表的监管部门对货物进行全面监管，自贸试验区内的所有企业、货物及货物流向都受海关监管，在很大程度上限制了货物进出自贸试验区的自由，既不利于贸易便利化，也会加大政府的监管成本。虽然与日常的海关监管手续相比，自贸试验区简化了原有的报关、查验等手续实行备案制，但由于备案制是参考原来的报关制办法制定的，进出自贸试验区“一线”的货物除审价方面享有特殊优待外，其余必需手续都与非保税区货物的一样――自贸试验区的备案制与报关制并无本质区别。繁多复杂的海关手续加大了政府监管的成本，是我国自贸试验区不能真正实现“境内关外”的重要原因，也是我国自贸试验区与国外自由贸易区的最大区别。

3 建议措施

（1）在赋予自由贸易试验区更大改革自主权的同时，加快中国特色社会主义自由贸易港司法体系建设。上海自贸试验区要全力推进《方案》的实施，进一步加大“一线放开”。对具备条件的天津、福建等地自贸试验区，要赋予其在海关监管、外汇金融、投资、运输等方面更大的自主权。建议全国人大尽快组织《中华人民共和国自由贸易港基本法》（以下简称《自贸港基本法》）的立法工作，从国家层面提供法律支撑，同时在自由贸易港范围内废止那些与《自贸港基本法》不相符的法律法规；在此基础上，由全国人大授权相关省、市、自治区人大按照属地管理原则，结合各地特点进行各自管辖区的自由贸易港立法工作，从而形成国家自由贸易港的法律保障体系。

（2）全国范围统筹推进，因地制宜，互联互动。在全球贸易自由化和美国实施降税政策的背景下，国家应允许并鼓励各地在中国特色社会主义大框架下，结合自身实际情况探索符合当地客观情况和主观需求的发展模式，要强调“因地制宜，适合为优”，不必追求统一化、模式化。针对各地在资源配置、经济发达程度上的差别，以及对区域辐射、带动作用的强弱，可有步骤地分别设立不同特色、专业分工的自由贸易港。上海市的开放程度最高，应首先在上海自贸试验区建设中国特色社会主义自由贸易港。在天津、广州、厦门、宁波、大连等地，可以按照各自特点和区域发展情况，建设不同领域、不同特点、不同开放度和自由度的专业化自由贸易港。

（3）参照国际慣例，在自贸港建设过程中不宜放开我国沿海客货运输权。参照国际上多数自由贸易港的做法，我国目前还不宜放开沿海客货运输权；但是，基于与自由贸易港发展相衔接的需要，我国沿海的客货运输供给侧改革要进一步加大，参照国家财政多年来对高速铁路、高速公路持续增加投入的做法，携手地方财政加大对沿海客货运输增加综合投入，提高班轮密度，提升集装箱货物水水中转比例，促进集装箱多式联运发展。

（4）做好顶层设计，防止发展失衡。做好顶层设计，做好丰富、完善“21世纪海上丝绸之路”与“新丝绸之路经济带”产业布局优化的互联互动，避免因东南沿海发达地区的新一轮高水平对外开放而进一步加重东西部发展的失衡。