新公共管理在我国改革实践中的应用

2018-04-01郭志会郑州大学公共管理学院河南郑州450000

丝路艺术 2018年11期

郭志会（郑州大学公共管理学院，河南郑州 450000）

一、新公共管理的发展历程

70年代末和80年代初，西方国家兴起声势浩大的政府改革运动，以新公共管理或管理主义为定向，常被人们描述为一场追求经济、效率和效益目标的改革运动。英国是新公共管理运动的发源地之一，撒切尔夫人上台后，开始新公共管理改革。美国是现代管理科学的摇篮，美国的“新公共管理”改革似乎开始得更早（可从卡特政府的“文官制度改革法案”实施算起），并带有更明显的管理主义倾向。新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最迅速、系统、全面的国家。欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，或多或少以“新公共管理”取向。[1]

二、新公共管理的内涵及特征

2.1 新公共管理的内涵

作为一种正在成长的公共部门管理的新模式，“新公共管理”有不同名称，如“公共管理主义”、“企业化政府”、“后官僚体制模式”等。对于它的内涵，西方公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述。

欧文·E·休斯认为新公共管理具有以下特点：注重结果的实现和管理者个人的责任；脱离古典官僚制，使组织、人事、任期和条件更灵活；规定组织和人事目标，根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量，追求有效验的“三E”（经济、效率和效益）；管理人员更有可能带着政治色彩致力于政府工作；运用市场方法管理公共事务，政府更有可能受到市场检验；通过民营化和市场检验，签订合同等方式减少政府职能趋势。[2]

戴维·奥斯本和彼德·普拉斯特里克把新公共管理运动称为“再造政府”运动。他们认为再造政府是指“对公共体制和公共组织进行根本性转型，以提高组织效能及创新力，并通过变革组织目标、组织激励、权力结构及组织文化等来完成这种转型”。[3]“再造政府”就是建立“企业化政府”，运用市场手段和企业管理方法来改造政府，用以市场为基础模式来取代官僚模式。

柴生秦教授将新公共管理概括为：政府职能应是掌舵而非划桨；政府服务以市场或顾客为导向；政府应广泛采用授权或分权方式进行管理；政府应广泛采用私营部门成功管理手段和经验；政府应在公共管理中引入竞争机制；政府应重视提供服务的效率效果和质量；政府应放松严格行政规则，实施明确的绩效目标；公务员政治上不必保持中立。[4]

陈振明教授将“新公共管理”的内涵归纳为：“让管理者进行管理”；衡量业绩；产出控制；顾客至上；分散化；引入竞争机制；采用私人部门的管理方式；改变管理者与政治家和公众关系。[5]

2.2 新公共管理的特征

新公共管理具有以下特征：以公共管理问题为核心，融合来自各相关学科知识，突破传统行政学学科界限，属于跨学科研究领域；拓展政府管理研究领域，具有一系列主题创新；更多从经济学视角研究政府管理问题；提供当代公共管理新模式，在处理政府与市场、政府与社会关系时提供一整套新思路。

三、当前深化我国行政改革的对策思考

通过以上分析，本文认为，我国当前行政改革应该在有选择地借鉴国外新公共管理理论与实践同时，紧密结合我国具体情况，探索出适合我国国情的行政改革道路。

3.1 强化政府引导，推进公共服务市场化

我国政府基本公共服务供给长期短缺，影响我国社会稳定，阻碍我国市场经济改革。因此必须对改革我国公共服务供给机制。我国可借鉴新公共管理做法，实行公共服务市场化改革。当前我国市场尚未成熟，市场运行机制仍不健全；第三部门发育不够成熟。因此，我国公共服务市场化改革不能像西方市场经济成熟的国家一下全面铺开，而应循序渐进。我认为应逐步建立起以政府供给为主，其他供给主体共同参与公共服务供给体制。这样，我国政府一方面继续成为公共服务的供给主体，另一方面又不再垄断，而是适当地寻求第三部门的适当参与，解决政府垄断导致效率及质量低下的问题。

3.2 坚持以人为本，构建服务型政府

把以人为本作为执政理念，必然要求把构建服务型政府作为根本价值取向。把人民作为根本和目的，表现在政府治理上，也必然要求政府把功能定位在服务上，构建服务型政府。所谓服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来以为公民服务为宗旨并承担服务责任政府。[6]可见，服务型政府从本质上而言就是以人为本的政府。

3.3 强化政府内部规制，建设法治政府

法治是一种治理状态和秩序，其要义“在于作为法治主体的公民依据正义和公意，并通过民主政治制度和宪法法律来制约政府权力”。[7]法治政府就是在法律规制下行使权力的政府。政府本身要服从法律制度，不能不顾法律或重新制定适应自身利益法律。我国政府离法治政府尚有一些距离：目前，我国建立在市场经济基础上的法制尚不完善，在许多领域还处于“无法可依”状态，即使有法可依，也常有法不依，执法不严，违法不究。因此，与西方发达国家在新公共管理运动中放松对政府部门及其公务员法律规制改革措施相反，我国当前必须强化对政府部门及其公务员的法律规制。事物发展总要有个先后次序，我们不可能在法制尚不健全的情况下就开始批判法制的过繁与过多。我国法律、法规远不像西方发达国家那样多到数不清地步；执法过程中也没有出现将执法人员驱赶到“合法不合情理”僵化状态。所以，强化规制、加强立法和严格执法仍是我国目前的主要任务。