■张 斌

2014年和2015年出台的《国务院关于加强审计工作的意见》和《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》两份文件，作为国家审计机关近期工作的指导性文件，对新时代下审计机关的职能进行了新拓展，对审计机关的作用进行了新定位。对此，《“十三五”国家审计工作发展规划》对未来五年审计机关的具体要求进行了科学谋划。新的职能带来新的定位，新的定位带来新的风险。这些新风险、新问题迫切需要研究人员进行深入研究、深入剖析，并提出新的对策。

一、新时代下加强审计风险管理的现实意义

科学判断形势是我们党制定正确路线、方针、政策的基础，也是我国革命、建设和改革成功的宝贵经验。因此，必须站在党和国家事业的全局角度看待国家审计的新时代、新方位，提高政治站位，才能认清国家审计的大环境、监督的大背景、任务的大不同、要求的大转变。

2014年，国务院印发《关于加强审计工作的意见》，文件明确了审计对国家重大决策部署落实的保障作用和强化审计的监督作用，并提出了对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖。2015年，中共中央、国务院印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，文件所有措施是围绕保障依法独立行使审计监督权进行设计的。文件明确了完善审计制度的八项任务。2016年，审计署印发《“十三五”国家审计工作发展规划》，文件提出八大审计工作主要任务。

从上述涉及国家审计未来发展的重要文件可以看出，国家审计在新时代下，任务不同、要求不同，国家审计面临着新的方位：

一是定位上，监督与保障并重。过去审计的定位侧重监督功能。新时代下，审计不仅履行监督功能，也履行保障功能。监督与保障并重体现在审计要促进政策落实、促进提高绩效、促进深化改革、促进反腐倡廉。

二是职能上，审计全覆盖。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖是党中央、国务院对审计工作提出的明确要求。这是审计全新的职能，也是审计必须完成的新使命。

三是管理上，全口径的风险管理。在新定位、新职能拓展的基础上，原来审计机关的独立性管理、内部管理、操作流程管理、第三方管理将进一步与新风险交织，这要求审计机关进行全口径风险管理。

二、新方位下审计风险管理重点

新方位下审计的定位、职能、管理都有了新的变化，客观上要求审计机关重新审视自身风险，加强风险研判，做好风险预案，加强风险管理。我们认为，根据审计机关定位、职能和管理上的变化，审计机关风险可以分为以下几类：

1.履职风险。新时代下，审计机关被党中央、国务院授予了新的职能，给与了新的定位，审计机关理应负起新的责任。履职情况决定了审计机关的作为和地位，这是最大的审计风险。

审计监督职责中的政策跟踪审计，审计全覆盖中的公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况等职责，审计机关在未来是否履行职责，履职情况如何，关系到审计机关的政治站位。

2.操作风险。操作风险是审计机关在既定职责之下具体操作层面的风险，它可以分为内部操作风险和外部操作风险。内部操作风险是审计机关内部管理方面的风险，包括：项目质量控制风险、业务流程风险、审理风险、队伍能力风险、行政管理风险。外部操作风险是审计项目报告已完成后的后续第三方操作风险，包括：整改风险、问责风险等。

3.认定风险。认定风险是指审计结论的准确程度对社会造成的风险。审计报告是审计成果的一种表现形式，而审计结论作为审计报告的关键组成部分，对审计结果产生重要影响。认定风险不是操作层面的风险，因为它是内部操作层面的结果，同时影响外部操作层面，是内部操作层面和外部操作层面的中间层面，起着承上启下的关键作用。

4.廉政风险。在从严治党的大背景下，审计机关作为监督者，同时也需要被监督。廉政风险不是政府部门的特有风险，但是却是政府部门最应该关注的风险点。

三、风险管控的问题及成因

四大审计风险管理中出现不同程度问题：一是审计领导体制上，上级审计机关对下级审计机关领导存在弱化问题。加强上级审计机关对下级审计机关的领导需要在干部管理、重大事项报告及考核等方面发力；二是缺乏项目全覆盖的机制。尽管中央文件提出了全覆盖的目标，但在执行环节仍缺乏具体的实施规划，需要审计署在项目计划上进行统筹规划；三是审计资源配置不合理因素仍然存在。不同地区审计机关审计资源在人力、物力、财力等方面存在较大差别。同一地区审计机关不同层级之间审计资源在成果运用、项目统筹方面也存在强弱不同，其中存在人为因素，也存在客观因素，这阻碍了审计资源统筹调度及优化配置的功能。

四大风险成因各不相同，有的是外部原因造成，有的是内部固有因素导致。对此造成的影响也各不相同，有的是造成系统性风险，有的是固有风险，只能减弱，不能消除。因此，对四大风险要分类研究产生的原因和造成的后果，才能据此找到合适的对策。

1.审计独立性。独立性问题是审计理论研究的重要问题，也是造成审计实务风险的重要原因。审计机关独立性缺失易导致系统性风险。审计机关独立性不强会导致履职风险、操作风险、认定风险和廉政风险产生。如：审计机关对同级部门缺乏独立性，则对公共资金、国有资产、国有资源及领导干部履行经济责任情况审计出现审计留白，不能达到全覆盖的目标。审计机关与其他部门存在经济利益关系，则易产生廉政风险。审计人员内心独立性思想缺乏，则在操作层面和报告层面产生操作风险和认定风险。

2.审计管理控制。过去审计机关站在监督角度对审计业务流程进行规范管理，这种管理是基于制度导向下的控制管理，也是过程管理。基于业务流程的过程管理是适合当时的审计机关管理方式的，促进了管理的规范化和标准流程化。但是，审计机关拥有监督者和保障者的双重属性后，原有的过程管理渐渐不适应新的形势，控制程序过多、过度，在叠加效应下容易导致行政和业务流程的低效，这就产生了操作风险。

3.审计结果应用。监督视角下的审计报告文书是基于财务规范的审计结论报告，具有保障角色后的审计报告文书更多具有服务全流程事项的结论。这种角色转变使审计最终产品，审计结果报告，及后续的整改、问责产生影响，并反过来影响审计的认定风险。

四、审计机关风险管理对策

新时代带来新使命，新使命产生新风险。国家审计站在新的历史起点上，肩负着新的伟大使命，要求审计机关具有更大的责任担当，以更大的勇气和智慧去研判新出现的问题，找到正确的解决方法。审计机关可以针对新的风险采取更加有力的举措进行风险管理及应对。

1.提高政治站位，找准职能定位，强化履职风险管理。审计机关以政治的高度谋划审计工作，提升政治站位，牢固树立“四个意识”，把审计工作放在经济社会发展大格局中谋划和推进。在理解党政工作中心的基础上，认真研究党中央和国务院的工作报告及重点工作责任分解等文件，找到重点工作与审计机关职责的结合点，合理安排年度审计项目，精准选项编制审计计划，使审计工作定位由问题导向向需求导向转型；审计需要关注社会热点、焦点，服务民生、服务改革发展，促进政令畅通和政策落实，着力监督检查各部门对政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况，促进政策落地生根和不断完善，发挥政策保障功能；审计机关通过完善审计制度和具体落实审计全覆盖来提高审计绩效，健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度；对不合时宜、制约发展、阻碍改革的制度规定及时予以反映，推动改进和完善等措施消除履职风险。

2.提高审计质量，提升审计价值，加强操作风险管理。降低内部操作风险和外部操作风险根本上要发挥审计机关的主观能动性。

内部操作风险防范本质上是审计质量控制问题，要围绕审计实施方案、审计实施过程和审计报告撰写完善审计制度，使审计实施方案达到有限目标、有限范围、有限内容、有限事项的审计控制，审计实施过程达到审计证据充足、充分的控制，审计报告做到事实清楚、定性准确、处理处罚合法、救济途径明确；抓好重点审计项目方案的审核审定环节控制，关注审计目标制定的科学性和合理性，对审计现场实施“精细化管理”，抓好审计项目审理复核与各类文书的核稿审定；深化审理流程管理，建立审理台账，全程控制审理行为，并建立与跟踪审理、现场审理、网上审理、集中审理、前置审理相适应的管理流程。对常见问题进行梳理，做到统一定性、统一适用法规、统一处理处罚。建立健全审计项目后评估制度，结合年度审计项目评优开展全面的项目后评估工作，将统计数据规范、报告文字质量、政策引用规范等问题进行普查。强化审计组长、主审意识，完善审计工作制度；外部操作风险的防范需要审计机关加强与第三方的合作，完善制度体系。审计机关可以完善审计整改联席会议制度、审计整改跟踪督查制度、审计整改结果公开制度等长效机制，逐步扩大审计整改结果的公告范围，必要时将审计整改报告向社会公开，回应社会关切，倒逼被审计单位整改落实。制定审计整改责任追究制度，对整改不到位的单位，会同有关部门启动追责问责机制。同时，可将落实整改情况列入领导干部任期经济责任年度报告和领导干部年度考核范畴。

3.坚持“容错免责”与“依法问责”有效结合，降低认定风险系数。问责环节中，尤其要以习近平总书记“三个区分开来”要求为指导，在依法审计的同时，坚持实事求是，客观分析问题，明确“容错免责”适用情形，严格认定标准、认定程序及结果运用。对改革和发展中出现的新情况新问题，区别对待，包容失误；注重促进有关方面建立健全问责机制，加大问责力度；坚持有错必纠，督促被审计单位及时整改并完善相应制度，把可能造成的影响降到最低。

扎紧制度“笼子”与加强外部监督，筑牢廉政风险底线。新时代、新使命、新任务，决定了审计机关对廉政风险的重视只能加强，不能削弱。新时代下，审计机关在政策跟踪审计、公共资金审计、国有资产审计、国有资源审计和领导干部经济责任审计等方面要有新作为，则对审计发现的重大违法违纪问题查深查透查实，加强自身廉政教育，强化对关键少数监督和重点领域监督，进一步扎紧扎密制度“笼子”，通过审前廉政承诺书、审中及时跟踪巡察、廉政提醒，审后进行集中回访等形式，全程监督审计组廉洁自律和公正履职，督促审计组严格执行审计“八不准”工作纪律。同时，各级党委、人大、政府加强对审计机关的监督，让特约审计员、媒体、人民群众共同监督审计机关，让审计机关权力在阳光下运行。

[1]国务院.关于加强审计工作的意见[Z].2014.

[2]中共中央，国务院.关于完善审计制度若干重大问题的框架意见[Z].2015.

[3]审计署.“十三五”国家审计工作发展规划[Z].2016.

[4]胡泽君.国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告[R].2017.