戚海蓉 梁华敏

摘 要 退耕还林对改善生态环境质量、提高退耕农民收入、优化农村产业结构有着现实意义。但受到税收政策、技术服务、采伐政策等因素的影响，后续发展的政策、管理、效益等问题日益突显，仍需政府政策与市场积极带动，以切实提高农民自身发展能力。

关键词 退耕还林;后续发展;重庆市

中图分类号：F326.2 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.36.035

重庆市2002年以来实施的退耕还林还草工程建设，是建设长江中上游重要生态屏障，推进重庆市生态文明建设的重要举措。虽然在生态建设上深入推进，但重庆市耕地资源不足、退耕地块零星分散，欠缺管护且生长状况不良，工作经费不足，政策性投资标准低，基层专业技术人员缺乏以及产生的后续劳动力就业等问题，与精准脱贫等方针政策不符;对此，加强对存在问题的分析与处理尤为关键。

1 重庆市退耕还林后续发展中存在的问题

1.1 退耕还林后续产业发展政策滞后

国家调整退耕还林补助政策粮食补助改为现金补助，但随着农村社会经济的发展、粮食及其他农副产品价格的上涨，退耕还林现金补助标准偏低（前8年每667 m2补助245元，后8年每667 m2补助125元）。大面积生态林造林无经济收益，自重庆市2002年第1轮退耕还林实施以来补助期限（16年）2018年已到期，导致退耕还林农户收入低于种粮收入，影响了农户退耕还林的积极性，毁林复耕存在潜在隐患。加之重庆市新一轮的退耕还林补助标准下降，应当提高退耕还林政策公信力，提高农民信任度。但实际上，物价逐年递增，补助俨然不能满足农民基本生活，为降低农户收入风险，还需加强退耕还林后续产业发展政策的提出。

1.2 缺乏对退耕还林土地持续管理

退耕还林管理方主要有两种，1）股份制经营、业主承包、集中管护，但引进的龙头企业少，实力较弱，对退耕散户的带动力度不强，带动面不大，大户和散户收益分配不均，导致后续产业发展不足。2）退耕户自营。退耕户自己管护，存在被动管理，应付上级检查，以及技术缺乏、投入小等方面的问题[1]。尤其是在抚育管理方面，农户缺少劳动力，缺乏管护技术，认为生态林经济收益不大，仅开展简单的除草工作，任其自然生长。

1.3 效益损失严重

退耕还林土地条件较好，借助退耕地提高农民收入也是可能的。但实际上，无论是种植经济林，还是其他树种，种植成活率严重不达标，效益损失严重。

1.4 劳动强度降低

退耕还林后，劳动强度降低，劳动力出现剩余情况，在政府发展第二、三产业的带动下，仍有超过1/4剩余劳动力未转出。但实际上，依靠外出务工并不能解决剩余劳动力转移问题。目前，稳定收入来源的退耕户，其数量仅占76%，无稳定收入与收入减少退耕户，其数量占17.6%，难以巩固退耕还林成果的退耕户，占全市退耕户6.3%。

2 重庆市退耕还林后续发展的对策

2.1 加强退耕还林后续产业发展政策

針对于政策问题，国家出台了一系列优惠政策、税收减免、财政补贴政策;针对于脱贫攻坚重点区域，以及生态功能区域等，为满足精准脱贫、生态建设的需要，符合条件的退耕还林生态林要尽可能纳入国家生态效益补偿，适当提高补偿标准，延长补助年限，确保退耕还林工程建设成果。退耕还林工程程序复杂且涉及面广，国家应当向退耕还林市县定额补助工作经费，以提供的财力支持，并设立制度，归置于国家财政预算。除此之外，还需设定生态林收购政策、措施，降低营林风险，从而提高农民激励作用。

2.2 加大退耕还林土地持续管理力度

加强对退耕户环保观念的树立，不断强化执法手段，设立“破坏环境资源保护罪”的刑事追责，故意、过失破坏资源或是污染环境，造成的公私财产损失，以及人身伤亡的犯罪行为，都应当追究刑事责任。加强激励机制落实，林农属于退耕地的经营管理者，保护其合法权益，直接影响到林业生产积极性与稳定性。《退耕还林条例》的“资金粮食补助”章节中提及了林权保障、粮食现金补助的激励措施。同时，规定退耕户享有退耕土地上林木的所有权，确保了承包经营政策的长期性，依法落实各项激励措施，加强农民宣传。在其基础上，发展后续产业，兼顾农户长远生计，对提高退耕经营管理积极性起到了积极的促进作用。

设立技术保障机制，加强对专业人员的培训，加大专业技术人员培养，积极拓展技术服务队伍。加强对退耕户的免费培训，全面提高其操作技能，培育等科学管理、市场经营的新型农民。设立技术平台，鼓励社会技术人员，以及技术服务机构专业人员，参与到退耕林栽植中来，不断提供新品种，提供科学管理新技术，从而拓展新的发展机遇。建设信息平台，灵活使用现代网络技术，提供市场咨询服务，为退耕林后续发展提供保障。

为降低林业生产管理成本，可鼓励农民流转土地使用权，收益林地规模经营，转让给企业、林地大户等，凭借承包经营权，收取转让费用，针对于没有后期经营管理能力的退耕户，政府应当加强引导，使其置于土地流转市场。

2.3 提高退耕土地的收益

针对于这一问题，还需加强重庆市退耕还林相关法律法规的完善，首先明确土地经营合同中的权利义务，承包人应享有在退耕地上种植、收益的权利。根据退耕还林工程建设实际情况，积极营造退耕还林、还草的法治环境。退耕农户处理林产品的规定，降低了农户种植生态林的积极性，处置权的不完善性，也使有的农户对生态林收益预期失去信心，主观能动性得到抑制;对此，应当允许农户自由处理种植经济林，从而体现出谁造林、谁收益的原则[2-3]。

建设退耕还林示范区，培育各类森林景观，积极发展休闲旅游观光生态农业，如森林农家乐等，提高退耕土地的收益。积极开发、利用退耕还林资源，以大力发展工业原料林、观光旅游、林竹、中药材、等特色产业基地，培植特色产业、主导产业。加快培育、引进龙头企业，大力发展林副产品加工业，从而延长产业链，提高退耕地收益。除林下种植外，还包括林下养殖，如生态鸡、蜂业等，以及林下产品加工销售等，并施以先建后补措施，提高退耕户发展副业的积极性。如重庆市忠县，自2002年开展退耕还林工程建设开始，共计完成2.013万公顷土地退耕还林。累计营造板栗、笋竹、桑树，花椒、红豆杉等生态林1.57万公顷，枇杷、梨子、柑橘、龙眼等经济林0.45万公顷。

2.4 加速农村劳动力向非农产业转移

政府方面应当加强引导，使农村劳动力合理选择流转方式，增加家庭收入。加强教育投资力度，加速农村劳动力，向非农产业转移。同时，加强农村基础设施完善，改善农村劳动力生产生活条件。临时流动型劳动力，应当向专业农业生产劳动力转化，培育专业务农者，确保农业产业健康发展。

生态旅游建设带动了食品、餐饮、商业等产业发展，退耕农民通过服务等渠道收入直接增加。针对于果茶桑药等林业产业生产加工，应当加强技术帮扶，不断扩大生产加工规避，让退耕户有事做。但应当注意防止开发力不足或是过度的情况，防止环境破坏。发展林业服务业，以及林业商业时，政府应当加强资金投入，夯实林业发展基础，从而解决农民就业，增加农民收入。针对于退耕还林后续产业的发展，政府应当提供免费培训与技术支持，在劳务输出、市场营销等方面给予支持，使农民业务素质逐渐提高，后续产业链逐步成型，从而拓宽农民增加收入，减少对土地的依赖。

3 结语

重庆市新一轮的退耕还林工程建设逐步推进，在深入展开生态文明建设的同时，不能对工程建设效应的忽视，无论是开展中的工程选址困难、缺乏技术人才、投资标准低等建设中的问题，还是后续的管理与收益等问题，都离不开林业科技的推广与生态补偿的纳入等措施干预。政府等部门应当加强引导与扶持，纠正退耕户的法律与脱贫意识，从而实现退耕还林工程建设与攻坚扶贫等现行各方针政策的协调性。

参考文献：

[1] 邓景成，高鹏，穆兴民，等.黄土高原退耕还林工程对生态环境的影响及对策建议[J].水土保持研究，2017，24（5）：63-68.

[2] 刘邦发.破解退耕还林后续产业发展难题推动农业经济长期稳定增长——以贵州省为例[J].吉林农业月刊，2017（8）：83.

[3] 何小梅，龙振华，何姣云.五个坚持抓调整 退耕还林惠子孙——房县退耕还林和后续可持续发展措施概述[J].中国水土保持，2016（10）：51-52.

（责任编辑：赵中正）