刘福江，孙立新，毛世平

(中国农业科学院农业经济与发展研究所,北京 100081)

0 引言

农业的基础性、弱质性和风险性决定了政府必须从根本上重视农业，不断加大财政对农业的支持力度，建立有效的农业保护机制，以提高农业产业的竞争力[1]。进入21世纪以来，以2004年中央“一号文件”为标志，中央颁布了一系列强农惠农政策，中国加大农业支持力度的战略意图凸显[2]。2015年一般公共预算中用于农业的支出为1.738 0万亿元，以2004年为基期年均增长率高达23.57%*数据来源：中国统计年鉴2016。改革开放以来，中国农业支持政策的主要目标是促进增产、保障供给[3]。但是，在农业生产成本不断上升、农业比较效益持续下降、资源环境压力日益趋紧的新形势下，中国农业支持政策已经难以适应农业发展的新挑战[4]。2017年中央“一号文件”指出，中国农业发展的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧。实质上，我国农业供给侧结构性问题的本质是制度改革的滞后[5]。“十九大”报告中进一步提出实施乡村振兴战略，完善农业支持保护制度。以市场价格支持为主要手段、以增加产量为主要目标的农业政策体系已不能适应当前中国农业发展的需要，必须调整农业支持政策体系，以促进中国农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足农产品数量需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足农产品质量需求转变。受2001年多哈回合谈判削减农业补贴的影响，发达国家和地区普遍对农业支持保护政策进行结构性改革，由市场价格支持向与生产和价格脱钩的支持转变，更加强调农民收入、风险管理和环境保护等问题[6]。因此，梳理总结典型发达国家和地区农业支持政策结构调整的成功经验，有助于改进和优化市场经济条件下的中国农业支持政策结构。文章着重从农业支持水平和支持结构两个方面比较分析典型发达国家和地区农业支持政策结构改革的趋势。

1 农业支持水平相关研究及测量方法

农业支持政策主要是利用政府的公共预算支出、转移支付和信贷支出等财政性调控工具，影响农产品供给，从经济范畴干预农业生产、流通和分配[7]。现有针对农业政策国别比较研究的文献，主要有两个方面。一是从政策实施的背景、变化和特点入手，分析各国农业政策调整对我国的启示。徐雪和夏海龙[8]以欧盟、美国、日本为例，分析了发达国家和地区农业补贴政策调整的社会经济动因，政策调整的主要内容，以及政策调整机制与主要影响、效果。蔡鑫和陈永福[9]以日本农林水产省财政预算为基础将农业补贴政策进行分类，分析总结了日本农业补贴政策的结构和绩效。韩一军和徐锐钊[10]以2014年美国农业法案为基础，分析了美国农业改革的背景和变化特点。刘武兵和李婷[11]则具体分析了欧盟共同农业政策(2014～2020)改革的内容和政策框架。二是在定量分析农业支持水平的基础上，为我国农业支持政策调整提供政策建议。齐皓天等[12]在对美国2014年农业法案中农业支持政策进行“归箱”的基础上，通过对其国内支持水平的估算，分析农业政策调整对贸易谈判的影响。宗义湘等[13]和袁祥洲等[14]分别分析了OECD农业政策评价方法和指标下，巴西和南非的农业政策的支持水平与结构特征。梁謇和孙平[15]结合OECD和WTO的农业政策评价方法，分析美国农业补贴政策的规模、水平、结构以及政策手段的变迁。张朝华和陈池波[16]在对金砖五国农业支持政策梳理的基础上，对比分析了五国生产者支持水平和一般服务支持构成。吕晓英和李先德[17]梳理了美国的农业支持政策体系，并运用OECD农业指标体系分析了美国农业支持水平。现有针对农业支持水平衡量的文献中，深入剖析农业支持政策动态结构变迁的文献不多，特别是较少量化分析多哈回合谈判再次提出削减农业补贴后，发达国家或地区农业支持政策结构性调整的趋势，大多集中于对相关法案变化和现阶段主要政策的分析。

国内外研究衡量农业支持程度最常用的方法是经济合作与发展组织(OECD)和世界贸易组织(WTO)所采用的两种不同分析方法[18]。其中，WTO的分析方法主要基于农业支持政策是否对农产品贸易造成扭曲进行分类[19]，而OECD方法评估农业支持水平的目的是进行政策分析和评价，其界定的农业支持政策范围更广，更能全面反映一国的农业支持情况[13]。OECD农业支持政策指标体系主要是将农业支持估计值总量(TSE)*农业支持估计值总量(TSE)指农业部门每年从纳税人和消费者手中得到的转移支付，%TSE是指TSE占GDP的比重，用于衡量增加值中用于农业的投入分为生产者支持估计值(PSE)*生产者支持估计值(PSE)主要是指实施某一个农业补贴政策后，消费者和纳税人转移支付给生产者的货币价值、消费者支持估计值(CSE)*消费者支持估计值是指消费者由农业政策实施获得的转移支付和一般服务支持估计值(GSSE)*一般服务支持估计值(GSSE)主要衡量政府对农业部门实施的公共性服务站政策而引起的价值转移。[20]由于该文主要从生产者的角度分析各国农业支持水平和结构变化，因此主要选择农业支持估计值总量(TSE)、生产者支持估计值(PSE)和一般服务支持估计值(GSSE)。

通过上述相关文献梳理，该文以OECD农业支持估计的指标体系为基础，采用2000～2016年OECD农业支持数据，选择欧盟、美国和日本3个国家(地区)与中国农业支持力度、结构及其变化趋势进行比较分析，借鉴发达国家和地区农业支持政策结构调整的成功经验，为中国农业供给侧改革背景下农业支持政策改革提供方向借鉴。

2 农业支持水平及结构变化分析

2.1 农业支持水平

基于农业行业的弱质性和正外部性特征，农业支持是各国普遍采用的农业发展手段。自2004年实行最低收购价政策以来，中国农业支持力度有了很大的发展(图1)，农业支持估计值总量(TSE)在2004～2016年，由399.62亿美元增加到2469.33亿美元，年均增长率为15.04%。

图1 2000～2016年中国农业支持估计值总量和生产者支持估计图数据来源：OECD数据库*该文中未特别注明的数据均来自OECD数据库：http：//www.oecd.org/tad/agricultural-policies/producerandconsumersupportestimatesdatabase.htm

表1 2000～2016年欧盟、美国、日本和中国农业支持力度 %

从各国横向比较来看(表1)，欧盟、美国和日本3个国家和地区农业支持估计值总量占GDP比重(%TSE)都较低，且均表现出下降的趋势，其中，美国%TSE最低， 2016年仅为0.49%。中国农业支持估计值总量占GDP比重明显高于欧盟、美国和日本，基本保持在2%左右。但就农业支持估计值总量占GDP比重和农业占GDP比重的关系来看，欧盟、美国和日本3个国家和地区两者之间差距较小，特别是日本，其在2001～2013年间农业支持估计值总量占GDP比重甚至超过了农业在GDP中的比重，可见其农业产出大多用于促进农业的发展，并表现出二、三产业带动农业发展的趋势。相对于欧盟、美国和日本，虽然中国%TSE较高，但其远低于农业在GDP中的比重，中国当前农业产出并没有正向的用于农业生产，更多的是用来发展其他行业。进一步从生产者支持估计量占农业收入比重(%PSE)来看，农民收入中来自政府补贴的比例不断增加，农业支持力度提高，但和发达国家相比，特别是和中国一样为小农经济的日本相比，还远远不够。由此可见，虽然中国近几年对农业支持水平不断加大，但其力度远低于发达国家和地区。

图2 2000～2016年欧盟、美国、日本和中国PSE占TSE比重变化

2.2 农业支持结构动态变迁

2.2.1 农业总支持结构变化

从农业总支持结构来看(图2)，各个国家(地区)根据各自农业发展状况，在农业支持政策改革中表现出不同的发展方式。其中，欧盟和日本始终是以生产者支持为主，其农业总支持中的比重均超过80%； 美国则是由生产者支持开始向消费者支持转变，生产者支持的比重由2000年的68.24%减少到2016年的36.63%； 从2000年开始，中国生产者支持快速增长，成为农业支持中的主要手段，在2016年其比重高达85.93%，仅低于欧盟。

2.2.2 农业生产者支持结构变化

表2 2000～2016年欧盟、美国、日本和中国农业生产者支持(TSE)结构 %

图3 2000～2016年欧盟、美国、日本和中国GSSE占TSE比重变化

从生产者支持结构来看(表2)，市场价格支持曾是发达国家和地区重要的农业支持手段，但由于市场价格长期高于市场均衡价格会导致严重的生产过剩，造成资源浪费，同时也会加重国家财政负担，因此在多哈回合谈判结束后，发达国家和地区开始以市场化为导向调整其生产者支持结构。从表2中可以看出，欧盟和美国的市场价格支持力度下降比较明显，日本也有所降低，同时其逐渐增加直接收入补贴、保费补贴等与当期生产脱钩项目的支持力度，尤其是欧盟在2003年采用的与生产和价格脱钩的“单一农场补贴”，降低了农业支持政策对生产决策造成的扭曲，与当期生产脱钩支持显著提高，成为生产者支持的重要手段。就中国而言，当前生产者支持的主要手段还是市场价格支持，其比重达71.99%，而与当期生产脱钩的支持则较小，并表现出下降趋势。

可见，目前中国对农业生产者的支持手段比较单一，主要以市场价格支持为主，对市场扭曲作用较大，特别是在中国农业生产成本显著提高背景下，过多的市场价格支持会加剧国内外农产品价格倒挂现象，不利于中国农业竞争力的提升。

2.2.3 一般服务支持结构变化

一般服务支持主要用于农业科研研究、基础设施建设、检疫控制等公共产品和服务，虽然其不会对农民增收产生直接作用，但能巩固农业发展的基础，通过传导机制增加农业发展后劲，提高农业生产效率，进而提高农业产业的竞争力。因此，一般服务支持越来越成为发达国家和地区支持农业的重要方式。从4个国家和地区一般服务支持估计量占农业支持总估计量比重变化来看(图3)，欧盟、美国和日本均比较稳定，年际间变化不大，其中日本占比最高， 2016年其比重为17.31%； 中国一般服务支持估计量占农业支持总估计量比重在2000～2010年显著下降，从2010年开始其比重基本稳定处在15%左右，和发达国家支持水平相一致。但由于发达国家已经具备完善的基础设施和农业科研创新体系，再加上中国农业总支持力度远低于发达国家，因此就中国现阶段而言，农业正处在由数量型向质量型转变的关键时期，当前一般服务支持水平不足。

进一步从一般服务支持结构比较来看(表3)，各国(地区)都比较重视对基础设施和农业科研发展的支持。在一般服务支持估计结构中，欧盟、美国和日本基础设施开发和维护与农业知识和创新体系两项比重均超过50%。其中，欧盟对农业知识和创新体系的支出比重最大，更加重视农业科研发展和农民培训； 日本则更加重视基础设施的开发和维护，尽管其表现出下降态势，但依然处于主导地位。与发达国家相比， 2012～2016年中国一般服务支持构成中基础设施开发和维护与农业知识和创新体系支出仅占44.75%，远低于发达国家。其中，中国农业知识和创新体系支出比重在4个国家和地区中最低，表明中国农业发展不注重农业科研发展、创新和农民培训，导致农业科技创新水平、边际产出能力和竞争力较低； 而中国一般服务支持结构中占主要地位的是公共储备，这主要是由于中国长期实行粮食临时收储政策，导致粮食储存成本大大增加，公共储备支出增加，而欧盟、美国和日本公共储备支出比重都非常低，越发达的国家和地区对公共储备的支出越低。可见，当前中国农业一般服务支持中存在过多的低效率投入，并不能很好地提升农业产业的竞争力，资金投入方向应该从公共储备向农业知识和创新体系转移。

表3 2000～2016年欧盟、美国、日本和中国一般服务支持(GSSE)结构 %

3 发达国家和地区农业支持政策调整趋势

从该文分析可以发现，当前发达国家和地区农业支持政策改革的主要方面是削减市场价格支持的力度，减小支持政策对市场的扭曲作用，支持手段向直接收入补贴、保险补贴等与生产和价格脱钩的政策转变，同时在农业发展中注重对基础设施与农业知识和创新体系的扶持。具体表现在两个方面：

3.1 加快农业支持政策的市场化转变，重视支持政策的多元化发展

受农业协定对农业支持政策的限定，发达国家农业支持政策普遍向市场化转变。欧盟通过其共同农业政策改革，制定了农业支持政策的两个支柱：单一支付计划和农村发展计划。其中单一支付计划(2015年后由基础支付计划代替)是一种普惠性的农业补贴政策，其目的是为了转变以往与农产品产量挂钩的农业补贴所造成的农产品过剩，并为农民按照市场需求自主生产提供支持[21]。

美国依托其完善的农业保险体系，使农业价格收入支持政策向以农业保险为主的风险管理转移，既能减少市场扭曲，充分发挥市场的配置资源作用，同时农业政策向“蓝箱”转变，可以规避世贸组织的规定。2014年新农业法案采用更多元化的风险管理方法来代替对农业的直接补贴，提升农业支持保护政策的效能和可持续性[22]。据美国环境工作组数据显示， 2014年美国农作物保险补贴为62.08亿美元，占其农业补贴总额的45.14%，而农产品补贴仅为11.21亿美元，占农业补贴总额的8.15%*数据来源于美国环境工作组EGW：Farm Subsidy Database，https：//farm.ewg.org/index.php。

1961年日本开始实施以市场价格支持为主导的农业支持体系，并且依据不同农产品的供求关系和价格特征制定不同的价格支持手段，如表4。由于传统的价格补贴会对农业生产、贸易造成一定的扭曲，不利于农业产业市场化的进程，在乌拉圭回合谈判后，日本也开始逐渐削减市场价格支持力度，同时丰富其政策体系中的收入补贴政策。如《对山区、半山区地区等的直接支付制度》是针对山区和半山区其特殊农业经济发展状况而设定的直接补贴，在有效保障山区、半山区农户基本利益的基础上，还可以使农户摆脱对价格支持政策的依赖性； 《安定经营对策》则是基于农产品产量而设置的直接收入补贴，还有灾害补贴、保险补贴等保障农民基本收益水平的直接补贴。

表4 日本价格支持手段

支持手段实施方法适用品种直接管理价格由农林水产省每年根据“米价审议委员会”的建议，确定稻米的收购价格、批发价格和销售价格稻米最低价格保证政府规定价格的下限，当市场价格下跌到下限价格时，产品全部由政府按下限价格购买小麦、大麦以及加工用土豆、甘薯、甜菜、甘蔗价格稳定带政府在自由贸易的前提下，通过买进和卖出的方式，产品的市场价格稳定在一定的范围内肉类、奶类产品差额补贴政府规定一个基准价格，当销售价格下跌到基准价格以下时，农民可获得基准价格与市场价格间的差额补贴大豆、油菜籽、加工用牛奶价格平准基金当产品价格低于政府制定的目标价格时，由政府、农协和生产者三者出资建立的“平准价格基金”支付价格差额蔬菜、小肉牛、仔猪、蛋类、加工水果 资料来源：作者整理

可见，当前发达国家和地区农业支持政策调整的根本目标之一是减小农业支持政策对生产的扭曲作用，促进农业产业市场化进程。但不同国家和地区根据其自身具体情况选择了不同的方法，美国主要是提高农业保险在农业支持政策中的作用，运用风险管理保障农户生产、收入安全； 欧盟是采用各种与当前生产脱钩的支持政策来减少其对贸易的扭曲作用； 日本则是在保持市场价格支持主导地位的基础上，适量减少其支持力度，创新各种收入补贴政策，确保农户收益。

3.2 加强资源保护力度，注重政策之间的协调作用

在农业市场化改革中，发达国家和地区大多数都加强了各项政策之间的关联，特别是针对资源环境的保护，都内生到具体的支持手段中。针对农业环境保护，美国除了采用保护储备项目、环境质量激励项目等专项措施外，还将环境保护与农业支持政策相结合，要求参与国家支持政策的农业经营者必须遵守“遵从条款”，即在高侵蚀地块种植的农场主只有加入环境保护体系才能获得农业补贴。欧盟也要求申请加入单一支付计划的农户需要遵守“绿化规则”，用于保护种植的多样化，同时要求申请基础支付计划的农户必须遵守“交叉承诺”，使农户的生产满足对环境、食品安全、动物卫生和福利、植物卫生等的相关要求，保护永久草地和生物多样性等[23]。

4 研究结论与政策建议

4.1 研究结论

通过比较分析欧盟、美国、日本和中国的农业政策支持水平及结构变迁发现：

(1)发达国家和地区对农业支持力度有所下降，但发达国家和地区减少对农业的支持力度是建立在其本身过高的保护力度基础上； 而中国农业支持水平虽持续上升，但支持力度距发达国家和地区尚有一定差距。中国农业支持水平持续上升，但其支持力度远低于发达国家。

(2)发达国家农业支持政策正进行市场化改革，不断降低市场价格支持力度，减小农业支持政策对市场的扭曲作用，提高市场的资源配置效率，同时通过创新不同的支持手段保障农业生产者收入和农业产业的发展； 而现阶段中国仍以市场价格支持即最低收购价和临时收储政策为主导且其支持水平保持上升趋势。

(3)中国一般服务支持结构失衡。最低收购价和临时收储政策的实施，导致大量存储费用的产生，特别是由市场价格支持政策导致的农产品价格倒挂致使农产品库存和进口双量齐增现象的产生，进一步推动了我国农产品存储成本的上升，使大量财政支持投入到公共储备中，而忽视了对农业知识和创新体系、基础设施开发与维护的支持。

4.2 政策建议

基于该文的研究和结论，借鉴发达国家和地区农业支持政策结构性改革的趋势，提出农业供给侧结构性改革背景下中国农业支持政策改革的建议。

(1)持续加大对农业的支持力度，适当调整农业支持结构。中国作为农业大国，农业是国民经济发展的基础，关乎中国整体经济发展形势，因此不能盲目跟从发达国家和地区减少对农业产业的支持，而是要继续加大对农业的支持力度，提升农业产业竞争力，保障农民收益。在加大农业支持力度的同时，应适当调整农业支持结构，减少对最低收购价和临时收储政策的支持力度，积极推行“三项补贴”工作，加大与当期生产脱钩、生态环境保护以及一般服务性相关的支持，保护农业生产环境，推动农业产业绿色发展，提升农业支持政策效果及可持续性。

(2)加快生产者支持结构调整，创新支持工具并强化政策间的协调性。在农业供给侧结构性改革的重要时期，应加快调整中国农业生产支持结构，借鉴发达国家农业保险、与生产脱钩农业支持、收入补贴等经验，创新适合中国国情需要的农业支持政策，使农业政策向市场化转变。与此同时，应抓住农业支持结构调整时机，促进农业政策间的协同作用，特别是通过农业支持政策的创新，实现其与环境保护政策的有机结合，借鉴美国的“遵从条款”、欧盟的“绿色规则”和“交叉承诺”等，以农业支持政策带动农业环境保护，实现农业产业的可持续发展。

(3)优化一般服务支持结构，加大对农业知识和创新体系的财政投入。农业知识和创新体系投入有助于农业产业竞争力的提升，提高农业科技对农业产业的支撑能力，增加农业产业的竞争力。当前中国一般服务支持主要集中在公共储备上，对农业知识和创新体系投入比重较低，不能很好地促进农业科研、农民培训等公共服务的开展，应加大对农业知识和创新体系的财政投入，使一般服务支持结构重心由公共储备向农业知识和创新体系转移，加快农业支持政策由增产型向竞争型、创新型转变，实现中国农业发展由数量型向质量型转变。

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