引言

近年来中国的地方政府积累了大量债务，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约10.9万亿，负有担保责任的债务约2.7万亿，可能承担一定救助责任的债务约4.3万亿；并且增长速度很快，2008年及以前举借的地方政府性债务不到3.2万亿，到2010年底已增至10.7万亿，2013年中扩大至17.9万亿。

在积累的地方政府性债务中，68%用于基础设施等市政建设。但城镇化的最终目标是实现人口的城镇化，地方政府忽视了城镇化包含人口和土地两个要素，在实现城镇化的过程中，出现了土地城市化快于人口城市化的状况。各地方政府均兴建新城新区的做法脱离了城市化的普遍规律，总量上则超出了人口城市化的实际需求。

新经济地理学表明，密度、距离、市场分割是经济发展中地理变迁的三大特性。高密度有利于在城市经济中实现分享固定投入、劳动供求高效匹配、厂商和劳动力之间相互学习的规模经济效应；而与中心城市的距离则决定了新城建设地接近市场的程度，从而决定了当地吸引资源的能力和发展潜力，这是可以从城市体系的 “中心-外围”模型推出的一个含义。可是中国非市场因素主导的新城建设并没有实现土地的高效利用，新城的选址和规划都偏离了土地的有效利用状态。为考察新城建设模式对地方政府负债率的影响，本文利用手工整理的地方政府融资平台发放的城投债面板数据，与城市层面的新城建设面板数据进行匹配。

研究背景与相关文献回顾

中国现行的财税制度为地方政府以城投公司的形式筹集资金创造了初始条件。20世纪90年代初，为提升市政建设的实施效率，中国组建单独的市政实体；为激励地方政府而将地方国有城投公司的融资列为预算外收入，不受包干制度约束。1994年“分税制”改革后，企业的增值税、消费税被划分为共享税，以建筑业和第三产业为主要税种的营业税取而代之成为了地方财政收入的主要来源。并且地方政府设立新税种和修改地税税率的权力被回收中央。而同时期出台的《预算法》规定地方政府预算不列赤字，且不得发行债券。因此，在财政收入下降，提高税率和征收新税等财政创收措施被限制的情况下，列为预算外收入的城投公司融资承担起为基础设施建设提供资金的重要职责。

为增强城投公司融资和再融资能力，地方政府以土地抵押作为其主要的增信方式，并将土地的增值收益注入城投公司资产池，增强其偿还债务和持续融资的能力。城投公司在发债募集资金时，土地抵押是其主要的增信方式之一。地方政府还允许城投公司参与土地一级开发，将土地储备中心职能赋予城投公司，或由土地储备中心委托城投公司代理土地的一级开发。利用土地增值收益极大地增强了城投公司的再融资能力，地方政府便可以获取更大规模的资金投入基础设施建设，这就形成了土地收入—债权融资—城市建设—征地之间的一个不断滚动增长的循环过程。为有效防范财政金融风险，2012年中央政府下发文件，明确指出“地方各级政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资”，“不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”。但各地方进行违规土地抵押融资的行为屡禁不止，截至2015年底，全国84个重点城市土地抵押面积49.08万公顷，抵押贷款总额已达11.33万亿。

中央政府充当的“隐性担保人”角色促使银行出于避险需求，积极认购地方城投公司债券；而支持地方的基础设施建设也是国有银行运作中的应有之义；与此同时，存有救助预期的地方政府又激励大规模借债，构成了忽略偿还能力的道德风险。由于中国采取单一制的国家治理结构，地方政府不能破产，这使得中央政府对地方政府债务承担了无限救助责任。银行更愿将资金贷给效率低下的国有企业而非民营企业。特别是，在2008年金融危机后，国有银行为响应国家政策，大规模认购城投公司债券。

中国无效率的土地扩张问题不仅来源于资金端的过度投资，土地价格扭曲、产权保护缺失、规划建设失当也是造成当前问题的重要原因。在市场经济中，良好的土地产权制度保障了土地价格，反映了地块的区位价值，城市中各地块的用途由市场决定。但中国的现状是，国家总体层面的土地资源未按照市场规律来配置，缺乏比较优势的中西部地区建设用地指标富余，生产率处于优势的东部地区建设用地指标被收紧；而中国又缺乏对土地资源的产权保护，征地补偿价格远低于农业用地转建设用地后的增值收益。大量土地被地方政府出于追求经济增长和获取财政资金的目的超低价出让。在城市个体层面，地方政府用行政配置代替了市场机制对城市的功能分区和边界进行划分，建设了大量的规划标准高、投资规模大的新城新区。

新城规划密度高、选址距离主城近有利于提升新城建设效率和发展潜力。新经济地理学表明，密度、距离、分割是经济发展中地理变迁的三大特性。新城规划密度高，其人均基础设施投入更低，雇主有更大可能找到满意的员工而雇员则有更大机会找到满意的工作，企业与企业、企业与员工、员工与员工间可以进行更有效的信息交换与技能学习，这些都降低了成本并提高了生产率。特别是在兼具生产和生活功能的新城建设中，低密度的规划和建设，不利于发展需要面对面进行的服务业，不利于提升城市的活力。而与中心城区的距离则决定了新城建设区接近市场的程度，从而影响吸引资源的能力和发展潜力。

既有文献主要从中国的宏观政策、财税体制、制度结构等方面给出了地方政府债务的形成原因，却没有从地方债的主要用途——同时期的城镇化建设上对其进行研究，本文利用手工整理的地方政府融资平台发放的城投债面板数据，与城市层面的新城建设面板数据进行匹配，在新城建设模式与地方政府债务之间的关系上提供了新的证据。

中国地方政府性债务和新城发展的现状与趋势

地方政府为规避法律限制并且迎合中央政府政策，通过划拨土地、股权等资产成立融资平台公司，将募集的资金用于市政建设、公用事业等。地方城投平台融资的来源主要是银行贷款、BT（建设-移交）、债券，分别占到地方政府负有偿还责任债务余额的50.8%、11.2%、10.7%；债务融资主要投向了市政建设、土地收储、交通设施建设，分别占到地方政府负有偿还责任债务支出的37.5%、16.7%、13.8%。地方政府债务存在增长过快、偿债压力大、对土地出让收入依赖程度高的情况。2010年底至2013年底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额年均增长19.97%；截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级负有偿还责任债务的债务率高于100%；11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。

近十年来，中国出现了新城规划建设的高潮。本文手工收集整理了2006年至2013年城市层面的新城面板数据，我们统计的是已开建的具有较为成熟的城市综合服务功能的新城新区的规划数据，不包含工业园区、大学园区、科技园区等“功能单一”的片区，覆盖全国281个地级以上城市（除了直辖市和拉萨）及其所辖县。根据这个数据，截至2014年全国281个地级以上城市中有272个城市有在建或已建设完成的新城新区，平均每个城市建有2.5个新城；在可以查到新城规划特征的样本中，新城与主城区的距离中位值在14公里左右；全国各城市的新城规划面积中位值约为40平方公里，新城新区规划面积加总达6.63万平方公里，规划人口达1.93亿人。77.8%的新城面积和71.8%的新城人口是在2008年及以后规划设立的，2013年后各地新开建的新城数量急剧减少。由于国家目前没有公布城市层面的债务余额数据，而地方城投公司发行的城投债是市政建设的主要资金来源，故本文使用2006年至2013年城市层面城投债的面板数据作为衡量地方政府债务的一个度量。

新城建设对城投债发放的影响：模型与估计

为了考察新城新区建设如何影响了地方政府负债，我们做了如下模型：

方程（1）考察了设立新城是否会导致发债，核心解释变量buildi,t是i城市t年是否新设新城，被解释变量issuei,t是i城市t年是否发行城投债，Xi,t是一组城市特征变量，λt是年份固定效应。方程（2）考察了新城的规划特征对新城建设效率的影响，核心解释变量characteristici,t是i城市t年已规划建设的新城特征，被解释变量debt_gdpri,t是i城市t年的城投债负债率，μi是城市固定效应。估计结果如下。

首先，建设新城确实推动了城投债的发行。方程（1）的回归结果显示新建新城促使地方城投公司当年发债的概率达到30%左右。另外，地方政府也可能不会在新城设立当年发债，而是在新城后续的建设期内发债，故我们在解释变量中加入了变量城市是否已建有新城，用于区分城投公司发债是服务于当年新设立的新城还是已开建的新城。回归结果表明在新城的建设期内城投公司有较大的可能性通过发行债券以支持其建设；另外一种可能的原因是，地方政府在过去建的新城，并且发行了城投债，如果一部分城投债具有借新债还旧债的性质，也会导致过去建有新城影响当期是否借债。

本文也对地方城投公司先行债务融资再决定设立新城的情况进行了检验。我们将新建新城滞后一期对发债作Probit回归，同时把因变量和解释变量互换，将发债滞后一期对建设新城作Probit回归。结果表明，新建新城会增加城投公司在次年发债的可能性，但发债并不会导致在第二年开建新城。

其次，本文考察了规划密度和新城与主城区的距离对地方政府债务融资效率（负债率）的影响。城市特征控制与否，对于回归结果基本上没有影响，地方政府负债率取决于新城的规划特征。其中，新城规划密度越高，地方政府负债率越低，密度特征在时间上不具增强效应。该结果说明，密度特征对于新城建设的影响主要体现在规模经济上，即降低了公共设施的人均投入成本，这个效应不在时间维度上变化。而变量新老城距离本身不显著，但具有时间上的增强效应（与已建年数的交叉项显著为正），该结果说明，新城与主城的距离特征刻画了新城的市场资源，体现了新城的发展潜力，这个效应会随着时间而逐渐显现。通过规划密度与规划距离的交叉项，我们还发现新城规划特征之间存在互补效应：当规划密度较高时，如果将新城建在离主城区较远的地方，此时新城可以更多的依赖其自身的规模经济降低公共设施成本，同时依靠自身的市场规模带动产业发展，从而降低远离老城区的负面影响。

新城建设模式的异质性分析

中国的人口主要从中西部省份流向东南沿海，而自2003年之后建设用地指标却越来越多地分配给了中西部地区，东部地区建设用地指标被收紧。此举影响了新城建设在区域间的布局，大量的新城建在中西部省份，特别是一些三、四线城市。为了考察新城建设特征对地方政府负债率的跨区域影响，我们将城市样本分成了东部地区和中西部地区。估计结果如下：

中西部地区新城规划特征对政府负债率的影响和全国总体样本的结果一致，核心解释变量的显著性和数值也与总样本中的相当；而东部地区样本的回归结果与全国总体样本的不同，东部地区的新城规划密度越高，在新城建设初期会增加地方政府投入、负债率更高，但东部总体上是人口流入地区，新城的发展潜力更足，在建成后高人口密度的集聚效应会逐年降低地方政府负债率。

以中西部省份作为人口流出地、东部省份作为人口流入地的划分存在一些偏误，例如被划分在东部的辽宁省属于人口净流出省份，而诸如中西部的省会城市也多属人口净流入城市。故本文将城市按人口流出地和人口流入地进行了划分，并做了回归估计。估计结果表明，人口流出地样本的新城规划特征对政府负债率的影响和中西部省份的回归结果一致，核心解释变量的显著性和数值也与之相当。该结果再次说明了低效的新城建设模式主要出现在人口流出的中西部地区。人口流入地样本的回归结果仍然保持规划密度更高，前期增加地方政府负债率，此后逐年降低负债率的效应。

本文也将城市样本按照城市规模划分，分别考察了大城市和中小城市新城建设模式对地方政府负债率的影响。估计结果表明，中小城市样本的新城规划特征的影响效应和中西部地区、人口流出地的一致；而大城市样本的影响效应，也与东部地区、人口流入地的效应一致。

稳健性检验

首先，由于财政支出可能影响到新城建设，同时财政收入也可能关联到地方政府的偿还债务，故本文在控制变量中加入了一般性财政支出。其次，城投公司被赋予的土地储备中心职能也深刻地影响着城投公司持续融资和偿还债务的能力，故本文控制了土地出让收入。最后，地方政府在规划新城时的新城面积和选址可能和城市土地价格、房屋价格相关，而土地和住房价格也影响着地方政府拆迁补偿的成本，本文将房价加入到控制变量中。回归结果保持稳健。

结论

本文将城投债数据与新城建设数据相匹配，研究发现：新城建设是促使地方政府发行城投债的原因之一；新城规划密度更高有利于降低地方政府的负债率；新城选址离主城区更近会在新城建设期和建成后逐步降低地方政府负债率。上述新城特征影响主要体现在中小城市、人口流出地、中西部地区。而大城市、人口流入地、东部地区有着截然不同的结果：高密度新城建设会在前期加重地方政府财政负担，但人口集聚效应会逐步降低地方政府负债率。本文还发现大规模的新城建设集中在2009年后，而同时期的地方政府负债率快速攀升。政府短期的过度投资往往会留下严重的后遗症，不仅造成严重的资源浪费与偿债违约风险，还会使经济在投资刺激后出现更严重的下行，致使决策者面临更大的困境。

本文将新经济地理理论运用于研究中国的新城建设模式，以新城建设模式的视角，分析了近年来中国出现的严峻的地方政府债务问题，结果再次印证了新经济地理理论中密度和距离因素对经济产出效率的重要影响。

新城建设是政府主导的基础设施投资，投资的最重要之处在于投资回报率。中国的新城建设是政府行政性干预的产物，缺乏对投资成本和收益的考量，资源配置效率低下。而当新城建设是通过借债完成时，债务偿还又会带来金融市场的系统性风险。在中国未来的经济发展中，应通过市场经济体制的完善，将建设用地指标等资源配置到回报率高的地区和部门，这样才能实现城镇化建设的高效率，并最终化解地方政府债务问题。