文/彭福伟

一、建立国家公园体制的背景

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国的自然生态系统和自然文化遗产保护事业快速发展，取得了显著成绩，形成了以自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产、森林公园、地质公园等为代表的保护地体系，基本覆盖了我国绝大多数重要的自然生态系统和自然文化遗产资源，各类保护地约占我国陆地国土面积的18%，其中国家级保护地约占12%。具体看，国家级自然保护区446处，总面积97万平方公里（不含最近刚批复的17处），约占我国陆地国土面积的10%；国家级风景名胜区225处，总面积10万平方公里（不含最近批复的19处），约占我国陆地国土面积的1%；国家森林公园、国家地质公园等约占我国陆地国土面积的1%。

但同时，也应该看到还存在不少问题。一是仅按照生态要素设立了各类保护地，但国家层面尚没有相关顶层设计，特别是从主体功能角度进行的统筹规划。二是各类保护地缺乏科学完整的技术规范体系，保护对象、目标和要求没有科学的区分标准。三是同一个保护地部门割裂、多头管理、碎片化现象严重，同一类保护地分属不同部门管理。四是社会公益属性和中央地方管理职责不够明确。五是土地及相关资源产权不清晰。六是保护管理效能低下，盲目建设和过度利用现象时有发生。特别是违法违规采矿开矿、无序开发水电等屡禁不止。

经过40年的发展，中国取得了巨大的成就，经济体量成为世界第二，但同时也付出了相当沉重的代价，生态环境受到重创也许是最为沉重的代价。针对上述问题，2013年11月党的十八届三中全会决定提出建立国家公园体制，改革完善我国保护地体系。

二、建立国家公园体制的总体安排

建立国家公园体制就是要树立问题意识，坚持问题导向，这是国家在新时代条件下开创事业发展的必然要求。建立国家公园体制必须坚持从解决中国的实际问题出发，既要坚持长远目标方向，又要立足我国基本国情和发展所处阶段性特征，认真处理好体制转换过程中的衔接，量力而行，有步骤、分阶段推进。主要有三步：

第一步：2014年至2017年，开展建立国家公园体制试点，总结经验。推进三江源（青海省）、东北虎豹（涉及吉林省、黑龙江省）、大熊猫（涉及四川省、陕西省、甘肃省）、祁连山（涉及甘肃省、青海省）、神农架（湖北省）、武夷山（福建省）、钱江源（浙江省）、南山（湖南省）、长城（北京市）、香格里拉普达措（云南省）10个国家公园体制试点。

第二步：2017年底前，研究提出建立国家公园体制总体方案。按照中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求，在总结3年试点经验的基础上，结合重大问题研究和国际经验借鉴，制定建立中国特色国家公园体制的总体方案。目前，《建立国家公园体制总体方案》已由中办、国办正式印发。

第三步：2020年前，整合设立一批国家公园。按照“十三五”规划纲要的有关部署，根据建立国家公园体制总体方案明确的国家公园功能定位和相关程序规范，在具有国家代表性的重要自然生态系统，整合相关自然保护地，设立一批国家公园。

现阶段，相关部门和试点省（市）要按照中央统一部署，扎实推进试点工作，确保各项试点任务落实落细，真正在体制机制创新上取得实质性突破。为避免引起混乱，有关部门和地方不得自行挂牌设立国家公园试点。

三、下一步考虑和设想

2017年7月19日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第37次会议，审议通过了《建立国家公园体制总体方案》。建立国家公园体制要坚持“科学定位，整体保护”“合理布局，稳步推进”“国家主导，共同参与”基本原则，坚定不移实施主体功能区战略和制度，严守生态保护红线，以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础，以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标，理顺管理体制，创新运营机制，健全法治保障，强化监督管理，构建以国家公园为代表的自然保护地体系。

科学定位、整体保护。坚持将山水林田湖草作为一个生命共同体，统筹考虑保护与利用，对相关自然保护地进行功能重组，合理确定国家公园的范围。按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律，对国家公园实行整体保护、系统修复、综合治理。

合理布局、稳步推进。立足我国生态保护现实需求和发展阶段，科学确定国家公园空间布局。将创新体制和完善机制放在优先位置，做好制度转换过程中的衔接，成熟一个设立一个，有步骤、分阶段推进国家公园建设。

国家主导、共同参与。国家公园由国家确立并主导管理。建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的长效机制，探索各方面社会力量参与自然资源管理和生态保护的新模式。加大财政支持力度，广泛引导社会资金多渠道投入。

（一）以树立正确理念为核心，明确国家公园发展方向

1.树立正确的国家公园理念。坚持生态保护第一。建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性和完整性，始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护，把最应该保护的地方保护起来。国家公园坚持世代传承，给子孙后代留下珍贵的自然遗产。坚持国家代表性。国家公园既具有极其重要的自然生态系统，又拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵，国民认同度高。国家公园以国家利益为主导，坚持国家所有，具有国家象征，代表国家形象，彰显中华文明。坚持全民公益性。国家公园坚持全民共享，着眼于提升生态系统服务功能，开展自然环境教育，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。国家公园鼓励公众参与，调动全民积极性，激发自然保护意识，增强民族自豪感。

2.明确国家公园定位。国家公园是我国自然保护地的最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。与一般的自然保护地相比，国家公园的自然生态系统和自然遗产更具有国家代表性和典型性，面积更大，生态系统更完整，保护更严格，管理层级更高。为此，可将国家公园定义为：由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。

（二）以自然资源资产产权制度为基础，建立统一事权、分级管理体系

1.设立统一管理机构。在国家层面，要整合相关自然保护地管理职能，结合生态环境保护管理体制、自然资源资产管理体制和自然资源监管体制改革，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。对于单个国家公园，也要整合组建统一的管理机构，履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理和宣传推介等职责，负责协调与当地政府及周边社区的关系。可根据实际需要，授权国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责。

2.分级行使所有权。统筹考虑生态系统功能重要程度、生态系统效应外溢性、是否跨省级行政区和管理效率等因素，纵向上实行两级行使所有权，部分国家公园由中央政府直接行使所有权，其他的由省级政府代理行使。条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有的自然资源资产所有权由中央政府直接行使。

3.建立协同管理机制。合理划分中央和地方事权，构建主体明确、责任清晰、相互配合的国家公园中央和地方协同管理机制。中央政府直接行使所有权的，地方政府根据需要配合国家公园管理机构做好生态保护工作。省级政府代理行使所有权的，中央政府要履行应有事权，加大指导和支持力度。国家公园所在的地方政府行使辖区（包括国家公园）经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理和市场监管等职责。同时，要以事权划分为基础，建立财政投入为主的多元化资金保障机制。中央政府直接行使所有权的国家公园支出由中央政府出资保障。委托省级政府代理行使所有权的国家公园支出由中央和省级政府根据事权划分分别出资保障。加大政府投入，推动国家公园回归公益属性。

（三）以系统保护理论为指导，强化自然生态系统保护管理

1.健全严格保护管理制度。统筹制定各类资源的保护管理目标，着力维持生态服务功能，提高生态产品供给能力。

严格规划建设管控，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外，禁止其他开发建设活动。

国家公园区域内不符合保护和规划要求的各类设施、工矿企业等逐步搬离，建立已设矿业权逐步退出机制。

2.实施差别化保护管理方式。编制国家公园总体规划及专项规划，合理确定国家公园空间布局，明确发展目标和任务，做好与相关规划的衔接。按照自然资源特征和管理目标，合理划定功能分区，实行差别化保护管理。

重点保护区域内居民要逐步实施生态移民搬迁，集体土地在充分征求其所有权人、承包权人的意见基础上，优先通过租赁、置换等规范方式流转，由国家公园管理机构统一管理。

其他区域内居民根据实际情况，实施生态移民搬迁或实行相对集中居住，集体土地可通过合作协议等方式实现统一有效管理。探索协议保护等多元化保护模式。

3.完善责任追究制度。强化国家公园管理机构的自然生态系统保护主体责任，明确当地政府和相关部门的相应责任。严厉打击违法违规开发矿产资源或其他项目、偷排偷放污染物、偷捕盗猎野生动物等各类环境违法犯罪行为。严格落实考核问责制度，建立国家公园管理机构自然生态系统保护成效考核评估制度，全面实行环境保护“党政同责、一岗双责”，对领导干部实行自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究制。

对违背国家公园保护管理要求、造成生态系统和资源环境严重破坏的要记录在案，依法依规严肃问责、终身追责。

（四）以社区协调发展制度为依托，推动实现人与自然和谐共生

1.建立社区共管机制。根据国家公园功能定位，明确国家公园区域内居民的生产生活边界，相关配套设施建设要符合国家公园总体规划和管理要求，并征得国家公园管理机构同意。

周边社区建设要与国家公园整体保护目标相协调，鼓励通过签订合作保护协议等方式，共同保护国家公园周边自然资源。引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇。

2.健全生态保护补偿制度。建立健全森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等领域生态保护补偿机制，加大重点生态功能区转移支付力度，健全国家公园生态保护补偿政策。鼓励受益地区与国家公园所在地区通过资金补偿等方式建立横向补偿关系。

加强生态保护补偿效益评估，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制，加强对生态保护补偿资金使用的监督管理。

鼓励设立生态管护公益岗位，吸收当地居民参与国家公园保护管理和自然环境教育等。

3.完善社会参与机制。在国家公园设立、建设、运行、管理、监督等各个环节，以及生态保护、自然教育、科学研究等各个领域，引导当地居民、专家学者、企业、社会组织等积极参与。

鼓励当地居民或其举办的企业参与国家公园内特许经营项目。建立健全志愿者服务机制和社会监督机制。依托高等院校和企事业单位等建立一批国家公园人才教育培训基地。

（五）以国家公园立法为基础，保障国家公园体制改革顺利推进

在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上，研究制定有关国家公园的法律法规，明确国家公园功能定位、保护目标、管理原则，确定国家公园管理主体，合理划定中央与地方职责，研究出台国家公园特许经营等配套法规，做好现行法律法规的衔接修订工作。

制定国家公园总体规划、功能分区、基础设施建设、社区协调、生态保护补偿、访客管理等相关标准规范和自然资源调查评估、巡护管理和生物多样性监测等技术规程。