霍雨慧

（济宁学院，山东 曲阜 273155）

公共政策是政府实现自身职能的关键，对于整个国家经济社会发展有着至关重要的影响。政府合理界定公共政策决策的科学性与理性维度，将有效完善政府的行政职能。从公共政策决策主体构成看，政府的决策包括公众参与和精英决策两种基本的模式，就一般公共政策制定的流程来看，绝大多数国家采用精英决策模式，精英决策是一种自上而下制定政策的模式，掌握着社会公共权力的政治精英制定公共政策。这种决策方式虽然在效率上相对较高，但是在社会多元利益的现代社会，公众的参与度相对较低，可能影响公众对公共政策决策的支持、认同、理解和接受，进而影响公共政策决策的执行。党的十八大以来，我国明确提出就经济社会发展重大问题和涉及人民群众根本利益的问题必须进行广泛协商，增强合力。党的十九大报告指出，“打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”①政府在进行公共政策决策时，必须回应社会需求，重视公众参与。

一、基于边界的公共政策决策中公众参与价值分析

（一）公共政策决策权力边界：公众参与的基础

权力资源在整个社会的发展中有着重要影响，政府是凌驾于社会之上的公共权力集合，当其需要实现权力的兑现时，一般采取公共政策决策的方式来进一步推行。公共政策决策权力是公共权力重要的一种，它的本源是来自人民的委托，直接来源于法律的授权，任何公共政策决策的制定和执行都必须符合国家法律规定，也必须得到人民的认同、理解和支持。政府实现公共权力，执行和执行公共政策决策中，权力的边界主要是体现在政府广泛的介入到公众人群的生活中，公共体将干预个人活动的几乎所有的领域，在这个过程中，公共权力的产生以及公共权力对私人生活的广泛介入，是因为在传统的社会发展过程中，个人利益与集体利益之间并不存在比较明显的边界与差别。

在氏族公社以及奴隶制社会中，权力几乎是不受约束的，凌驾于社会之上的公权力在实现公共政策决策的过程中，不需要考虑私人领域的各项权利，可以直接将权力介入到任何私人空间中。但是这种行政模式是比较落后的，尤其是随着社会生产力的发展，个人利益的逐步呈现要求公共权力的拥有者需要考虑个人权利与公共权力之间的边界。这也就是政府在实现公共政策决策的过程中，应对权力的边界进行界定。由此可见，权力的边界实际上是强调公众参与的一个重要基础。

在大多数现代国家中，对社会公共权力规定更为广泛并且有明确的界限，通常是采取宪法的制定与实施的方式，也就是用宪法去限定政府的公共政策决策范围。公共政策决策不能够随意的介入到私人领域中，公民具备一定的自由空间。因此，从边界的角度上看，公共政策决策是纳入到依法治国的维度中，行政权力的边界也就是相关的法律以及宪法。任何政府在实现公共政策决策时，不得违反宪法和法律的规定，这也就是依法行政的基本原则，这从权力的边界上看，也是公众参与的基础。

（二）公众参与对公共政策决策的价值分析

公众参与实际上是相对比较推崇的一种决策方式，这主要是基于公众参与对公共政策决策所形成的价值，主要体现在以下三个方面。

第一，公众参与明确了公共政策决策的边界，由于政府作为公共政策决策的主体，在考虑自身决策的制定与实行的过程中，往往是从自身的利益出发，包括决策的效率性以及结果的有效性。因此，在政府主导的公共政策决策行为中，往往会忽略一部分人的个人权益，或者是以其他的方式要求个人利益在一定条件下进行让渡。这种模式实际上是可能侵犯到个人权益的。公众参与更能够对各项权益进行介入，尤其是针对公共政策决策的主体所出现的问题进行约束，而且对传统的行政决策过程进行弥补。这能够最大程度上避免公共政策决策主体和普通的公众之间产生利益冲突，也能够保障公众对于自身利益的诉求与保护。

第二，公众参与对公共政策决策的弥补机制。这种弥补机制实际上是从决策的科学性以及决策的有效实行的角度上体现出来的。公共政策决策最终的目的是作用于社会公众群体，公共参与将有效的提高公众代表对于公共政策决策的知情权，而且也能够让公众广泛的参与到讨论过程中，对公共政策决策可能出现的缺陷，尤其是对私人领域的情况，以及要求个人所做出来的权利让渡上，能够对个人权利进行保障。

第三，公众参与保障了决策信息互动性，以及公共政策决策的程序完善。公众参与能够提高公共政策决策的程序完善性，主要是公众的知识构成丰富，特别是公众从自身利益或所属群体利益出发，可以为政府在实现公共政策决策的过程中提供决策参考。同时，政府在公共政策决策过程中加入公众参与机制，更降低了公众在接受公共政策决策过程中的阻力，提高公共政策决策的认受程度，将有助于提高公共政策决策施行的效率。

二、公共政策决策中公众参与的基本影响模式

（一）公共政策决策拟定阶段的公众参与

公众参与在公共政策的拟定阶段主要是发挥其多元化信息资源供给的作用。由于公共政策在决策的过程中，公众参与可以对公共政策的决策者拥有更为广泛的信息资源，从而在决策拟定阶段对可能存在的问题进行全面的盘点与分析。在公共政策的决策拟定过程中，决策者往往是反复进行探索，对公共政策所存在的问题以及不科学的部分进行调整，进而提高公共政策的决策精度。政府在公共政策的决策拟定阶段，不一定能够全面发现问题，这时候的公众参与就有非常重大的价值，公众是从自身利益的角度对公共政策决策进行审视，对决策者而言，可以对原有比较局限性的信息进行整合并拓展，从而解决信息不对称所导致的公共政策导向问题。

在公众参与与公共政策决策的相互影响中，公共政策决策的制定维度需要公众参与的积极影响。社会公众的广泛参与，能够最大程度上改变决策群体对信息了解不全面的问题。决策群体在与公众进行广泛交流的过程中，可以直接面对各种社会问题，最了解现实的状况，而且在传递的相关信息上也更加全面和真实。公共政策决策实现公众的广泛参与，能够为政府和决策者的相关信息提供一条捷径，在具体的社会问题将成为一项公共政策决策的过程中，首先就是需要公众参与和讨论，才能够最终进入到正式议程，最终形成政府的决策。其中，公众的议程实际上就是公众对于公共政策决策的参与，通过这一种维度上的影响，能够解决政策不科学的现实状况。

（二）公共政策决策执行阶段的公众参与

公众参与可以提高公共政策决策在执行阶段的有效性。因为公众参与提高了公共政策决策者在拟定政策的合法性，所以公众在决策执行阶段，能够更全面认同和接受公共政策决策的执行。社会公众对于各项公共政策的广泛支持，最终推动决策的有效实现。在社会公众的广泛支持和参与过程中，各种公共政策决策的信息采集范围也随之扩大，决策者也能够从中协调各种社会利益群体所出现的矛盾，进一步拓展公共政策的决策土壤，让公共政策决策体现出对绝大多数群体的利益保障，避免公共政策决策在执行中可能出现的利益冲突以及矛盾。

从社会公众的心理机制角度上看，公众的参与能够让公共政策决策迎合社会公众大多数的心理需求，特别是社会公众对于公共政策决策的知情权，以及公众参与政治的一种心理需求，增强其政治参与感以及尊严。因此，社会公众对公共政策决策的参与，能够让公共政策决策更容易在执行的阶段中受到社会公众的支持和拥护。这种认同感以及尊严的实现，能够让社会公众在参与的过程中，对政府给予信任与支持，这样政府在推动公共政策决策的执行过程中，便降低了相应的成本需求，即政府不需要耗费大量的社会资源，也能够推动公共政策决策的实现。而从另外一个角度上看，社会公众也会对公共政策决策的执行效率进一步提升，正是因为公众参与，让社会公众对公共政策决策的合法性没有过多争议，对政府的信任度大为提升，所以在公共政策决策的执行阶段，也会有更加正面和积极的回应，大幅度地提高公共政策决策的执行效率。

三、公众参与在公共政策决策的有限性分析

（一）公共政策决策的公众参与空间有限性分析

其一，在公共政策决策提供给公众参与的空间上分析，当前大多数政府让公众参与到公共政策的决策空间是有限的。中国的公共政策决策群体提供给社会公众的参与渠道相对较少，公共政策决策机制有待完善，公众的作用也没有在公共政策决策的过程中得以充分发挥。当前公共政策在中国的决策过程中，主要还是采取输出性参与的方式，即政府在实现公众参与的过程中，主要还是采取公众参与的机制，对公共政策决策的科学性进行宣导，但是忽视对公众所反馈意见的进一步吸收，公众参与的影响度仍然不高。政府对公众意见的吸收，以及对各种公众信息的进一步整合，仍然缺乏有效机制，在公共政策决策的过程中，仍然是呈现出政府与公众之间的不平衡，在一定程度上对公共政策决策的稳定性造成负面影响。

其二，当前公众参与决策的渠道相对比较少。我国公众在参与到政府公共政策决策的过程中，主要是有两个正式的渠道，一个是人民代表大会和政治协商会议，这是公众通过选举人大代表和政协委员等方式参与到决策的过程中；另一个是通过政府所开设的来信来访，以及领导接待等固定的渠道，通过不定期的座谈会等，接受公众对公共政策决策的参与。这两种模式实际上都能在一定程度上发挥公众的参与度，但是前者作为一种主要渠道，普通的公民直接参与的机会相对比较少，而后者作为辅助性的渠道，则主要是党和政府密切联系群众的机制，而不定期的座谈会，也很难克服领导机关以及领导者的官僚作风。在实现公众参与到公共政策决策过程中，一旦缺乏稳定、有效的长期性机制，公众的个人诉求以及各种意见，仍然无法及时的得到反馈和回应。

（二）公共政策决策的公众参与边界界定分析

虽然公众参与能够最大程度上提高公共政策决策的科学性，但是仍有部分公共政策决策是不适宜公众参与的，这就涉及到公众参与的边界界定。不适于公众参与的公共政策决策主要包括以下几种类型：

首先是不可替代性的公共政策决策，也就是公共政策决策的问题，解决途径基本已经固定化，也就不需要进一步寻求替代解决方案，因此公众的参与度也就随之降低，行政主体采取公众决策这种民主化的程序形式，主要是对决策程序以及决策内容进行完善，而不是对于原有的法律及宪法进行挑战，对于不可自由裁量的公共政策决策，不需要采取公众参与的方式。

其次是在紧急条件下的公共政策决策。在紧急条件下的公共政策决策，主要是对事态进行积极的控制和反应，以避免在形势恶化时出现一些严重的后果，由于公众参与则可能耗费更多的决策时间，反而得不偿失，所以政府在紧急的公共政策决策范围内，往往相对较少考虑公众的参与。

（三）公共政策决策的公众参与的民主氛围影响

不过，公众参与公共政策决策之间的边界问题，也需要结合具体的场景进行考虑，在不同的决策条件下，某一项具体的公共政策决策是否需要公众参与，在不同的行政主体以及不同的行政场景中是不同的，这种边界的形成主要是公共政策决策者和公共群体之间进行组合来实现。

因此，考虑公众对公共政策决策的参与，需要考虑政府的民主程度，以及利益群体自身的利弊权衡性。政府需要对公众的政治参与度进行提升，就需要对民众的习惯进行培养，如果政治文化长期倡导政治冷漠，缺乏公民意识，那么公众很难参与到公共政策决策中，即便是开放的渠道，公众的参与度仍然是不高，公众参与对公共政策决策的价值也无法体现。公共政策决策对公众参与的融合，需要公开以及民主的氛围，鼓励更多的公众参与到公共政策决策的过程中，推动公共政策决策的科学化和有效性。

四、结束语

在推动公共政策决策中的公众参与过程中，应该慎重考虑公众参与的边界，以及公共政策决策的边界，提高公众对公共政策决策的参与，这需要社会氛围的民主化，也需要提高决策参与者的决策水平。在公共政策决策的公众参与发展过程中，政府应该积极的倡导科学与民主的精神，并且为公众参与提供更加广阔的渠道，在决策的过程中，要秉持科学决策的观念，进行全面的调查和研究，以实事求是的态度对决策进行整合与评价。此外，公众应该得到更加广阔的参与渠道，在公共政策决策的过程中，还需要随着政治现代化以及科学技术的发展，有更加丰富的参与渠道，创设新的公众参与形式。在未来国家的公共政策决策中，需要有更多的公众参与，才能够提高决策的科学性，政府需要平衡行政主体与公众之间的利益，促进社会各种利益群体对公共政策决策的关注以及推动，才可以让公共政策决策在最大范围内得到相应支持，实现公共政策决策的长效性和科学性。

【注 释】

①习近平：《决胜全面建设小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年版。