杨 超



“双一流”建设背景下大学教师参与学科治理的困境及路径

杨 超

教师参与学科治理是现代大学治理和国家“双一流”建设的应有之义和本质要求。大学教师作为高等教育的重要利益相关主体，其参与学科治理在推动学科治理能力现代化、平衡各主体的利益诉求和提升教师的专业化水平等方面具有多元整合价值。但在学科治理实践中，教师参与学科治理面临着学科发展自主性与学科管理行政化、学科治理民主性与教师权责边界模糊、学科治理理性价值与工具价值等多重矛盾的现实困境。而解决这些困境，应确立教师参与学科治理的民主参与、利益公共性和权力共享原则和范畴，构建教师参与学科治理的“情—利—权—责”一体化激励机制以及完善和创新以教授为主体的学术委员会等学科组织结构。

大学教师；民主参与；学科治理；利益相关主体；“双一流”建设

学科建设是“双一流”建设的基础[1]，一流大学必然要有一流学科作为支撑。2015年10月，国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》明确提出了“完善内部治理结构”以及“教师参与决策”在“双一流”建设中的地位和作用。学科治理是现代大学治理体系的重要组成部分，也是推进高等教育内涵式发展的重要内容。从现代大学治理发展趋势来看，学科建设应从政府为主导的行政化管理向政府、高校、教师群体、学生群体和社会行业等多元主体共治转变。这不仅体现了学科治理的民主性，更有利于促进学科治理价值、权力、利益和责任的平衡，从而推进学科治理结构和治理能力现代化。大学教师群体作为高等教育核心要素之一，其价值理念、利益诉求和学术职业活动等将对学科治理目标、内容和类型产生深远影响。从目前学科发展实践来看，教师参与学科治理还较多流于形式，体制机制也不顺畅，教师参与范畴和权责不明等问题普遍存在，教师参与权尚未真正得以落实。而在学界，对该问题的研究也较为缺乏。为此，在国家实施“双一流”建设战略背景下，有必要从价值、现实困境和路径等方面对教师参与学科治理进行深入探讨，为现代大学学科治理的理论研究和实践提供必要基础。

一、多元整合：大学教师参与学科治理的价值逻辑

1.教师参与治理有助于推动学科治理能力现代化

学科治理既涉及协调大学与政府的关系，也涉及协调大学内部学科组织与学术组织、学科与教师群体、教师与学生等之间的关系。大学教师参与学科治理更多体现的是学科治理内部关系问题。教师群体是大学作为学术组织的核心构成要素，是大学实现人才培养、科学研究、社会服务和文化传承的直接主体。高等教育发展史证明：无论是中世纪知识分子通过与教会、王权斗争而获得学术自治权，还是近现代社会德国讲座教授制和美国大学教授会终身教授制度的确立，都反映了大学教师利用自身独特的职业角色、身份和知识权威等参与学科发展目标与定位确立、学科团队与平台建设、学科专业课程设置等学科事务决策的历史事实。如今，各国制定的高等教育法律法规和规章制度也有体现教师参与大学治理的内容，各国也形成了具有借鉴意义的教师参与学科治理的模式和方法。因此，教师参与既为学科治理营造了公平民主、自主发展、多元共治的制度环境，也为提升学科治理能力奠定了坚实的基础。

此外，从学科治理发展历程来看，学科治理经历了从人治到法治再到善治的过程。“人治”体现的是权威人物的个人意志，“法治”反映的是法律法规的国家意志，而“善治”则彰显了学术人文环境的社会意志。高校参与学科治理，是现代大学民主共治的集中表现，是对教师在推动学术发展、知识创新和社会进步的充分肯定。它与现代大学治理的理念、目标和内涵具有高度一致性。因此，教师参与学科治理，是学科治理的应有之意，也是推进学科治理能力现代化的重要方式和手段。

2.教师参与治理有助于平衡各主体的利益诉求

从内涵来看，学科治理不仅仅是民主决策的过程，更是学科发展各利益相关主体之间权力和资源的分配及利益平衡的过程。权力和利益是对等的，权力是利益获得的根本保障，而利益是促使主体获得更大权力的动力和来源。学科治理是政府、大学、学院、教师群体甚至学生群体等多元利益相关主体利益表达以及不断博弈的结果。从各国高等教育体系来看，政府和大学是法律、法规赋予的最具合法性的治理主体。无论是政府办学自主权的下放还是大学自主办学，他们代表的更多是管理者利益，维护的是行政权力。政府和大学行政权力掌握着学科经费投入、学科人力物力资源分配、规制性制度建设等，这些是学科治理必不可少的宏观调控。但是，学术性是大学的本质属性，大学的权力体系之中，除了行政权力之外，还有代表学术组织、教师群体和学生群体利益的学术权力。学术权力是基于大学本质属性和教师职业特征而存在的权力形态，“教授治学”是其典型特征。因此，以教授为代表的教师群体是高等教育本质属性赋予的具有合理性的学科治理主体。他们代表的是教师群体的利益诉求，维护的是学术权力。学术权力对学科发展目标与定位、学科团队与平台建设和学科专业设置等重大学术事务具有决策权。

高等教育发展具有政治逻辑和认知逻辑。学科治理过程中多元主体利益博弈是客观存在且合理的，行政权力和学术权力都具有自身存在的价值和合理性。而作为学术权力主体的教师群体，实质性地参与学科治理的顶层设计，拥有学校重大学科建设事务的话语权、监督权和决策权。因此，教师参与学科治理，利用教师和行政部门各自特长进行权力和决策分工，打破传统行政权力绝对主导的治理样态，不仅是教师群体利益诉求表达的要求，更是实现高校学科治理利益平衡的重要保障。

3.教师参与治理有助于提升教师的专业化水平

学科是知识生产并积累的产物，具有知识传承、知识创新的价值和功能。学科发展的逻辑起点不仅在于科学研究，还在于人才培养。人才培养是学科发展的根本目标，人才培养促进学科建设，而学科建设则反哺人才培养。因此，从内涵上讲，作为人才培养任务承担者的大学教师，参与学科治理不仅仅指参与学科组织构建、学科团队和平台打造、学位点申报与评估、重大学科事务决策等事务，还包括教师通过自身教学、科研和社会服务等职业活动支持学科发展。教师人才培养和科学研究水平高低直接反映了教师参与学科治理的基础和实践能力，也反映了教师群体的专业化水平。教师专业化不仅是专业过程的专业化，还包括专业各要素的专业化。而各专业要素既包括学科专业知识和能力、教育知识和能力的专业化，还包括专业意识、专业自主、专业品质等要素的专业化。现代大学的学科建设呈现三种形态，即学科组织形态、学科知识形态及学科活动形态[2]。大学教师通过参与学科组织建设、学科知识传承与创新和学科管理活动等的治理，一方面，反映了学科建设服务人才培养、科学研究和区域经济社会发展的价值和功能，有助于提升学科的社会影响力；另一方面，也反映了学科建设与教师专业能力的密切性，对提升教师群体专业化水平具有显著作用。

二、多重矛盾：大学教师参与学科治理的现实困境

1.学科治理自主性与学科管理行政化的矛盾

根据高等教育发展规律，学科治理应遵循学科发展的内在逻辑和外在逻辑。内在逻辑强调学科是传播知识、发展知识和推进人类知识体系完善的重要载体，知识生产与创新是学科治理的出发点和归旨，学科治理应彰显知识生产的基本特征——自主性，即：尊重知识生产主体尤其是教师群体在人才培养、科学研究和文化传承等方面的自主性，使其自主确立研究方向及领域、自主构建学术组织和团队、自主开设课程等。当然，自主性离不开规范性的行政管理。然而，行政管理不等于行政化管理及其宏观调控。当前，我国学科建设存在明显的行政化导向。在长期“重点学科建设”和“效率优先，兼顾公平”导向下，我国已经形成了“国家—地方政府—高校—院系”纵向垂直的行政化学科建设模式和思路。政府主导着学科建设的政策制定、经费投入、资源分配和人事配置；大学管理部门更多是政府政策的执行者，学科管理方式科层化和机械化，阻碍了学科建设制度和方法的创新；校院两级重大学科建设事务决策行政化，行政决策代替学术决策。校院两级学术委员会与行政组织在学科建设中的权责不清，行政领导与学科带头人身份一体化，决策“一言堂”，教师参与流于形式。这些与学科治理自主性的要求是相违背的。

学科建设应然状态的自主性与实然状态的行政化之间的矛盾，导致高校学科建设难以彰显知识生产的本质属性，学科建设的自主性受到压制，也磨灭了教师参与学科治理的积极性，导致学科治理的价值失范和利益主体权责失衡。这是教师参与学科治理的重要制约因素和所面临的现实困境。

2.学科治理民主性与教师权责边界模糊的矛盾

学科治理是集学科方向凝练、学科团队和平台建设、科研项目申报、学科学位点建设、学科制度环境营造等内容的基础性和综合性工程[3]。实现学科的有效合理治理，离不开财力、物力和制度的保障，更离不开各利益主体的民主参与。民主性是现代大学治理的基本原则和特征。学科治理的民主性，就是要尊重和赋予各主体平等的参与权和表达权，充分考虑利益主体的利益诉求。在学科治理中，教师群体并非仅仅是学科评估、学科学位点申报与考核等事务性工作的参与者，更应是重大学科事务决策的直接参与者，且在决策中应充分保障决策程序和环节中的公开和民主。

学科治理离不开教师群体的民主参与。但是，民主性不代表其权限无边界。民主性原则如若应用不当，也会带来各主体间的权责不清和边界模糊等问题。从世界各国高等教育改革与发展的实际来看，虽然教师参与学科治理已成为共识，但由于受教师角色多样化、专业化程度高低和认知有限性等因素影响，教师参与学科治理的能力、范畴、权限与边界等也受到了较多的质疑，难以获得公众的普遍认可，也即教师参与学科治理的合法性危机问题[4]。这种危机不是源自教师是否要参与，而是来自教师如何参与、参与什么。民主性原则促进了教师参与学科治理形式上的有效性，即教师参与范畴和内容的广泛性。但从实践来看，形式上的有效性未必带来实质上的有效性。因为“大学校教师的主要角色是教学者与研究者，过多琐碎行政事务的参与不仅会分散其从事主业的精力，而且也未必有助于效率提高，更何况现实情境之中的教师还真未必对参与都兴致盎然”[5]。此外，虽然“教授对于专业的忠诚与其对大学的忠诚在绝大多数时刻是不矛盾的，然而在讨论有关学科专业建设的问题时，教授往往不是站在整个大学立场来考虑问题，而是很自然地从自身学科发展的利益来考虑。”[6]因此，如果教师参与治理的出发点有偏误，权限范畴未得到清晰划定，参与治理的能力不足，则会导致教师权责边界模糊，不仅难以达到预期成效，甚至还会成为阻碍治理的关键性因素，无法体现民主性原则的真正意蕴。

3.学科治理的理性价值与工具价值的矛盾

美国著名高等教育专家布鲁贝克认为，高等教育哲学价值观包括政治论和认知论。认识论哲学强调高等教育价值在于“把以‘闲暇的好奇’精神追求知识作为目的”[7]。知识真理的探索与发现是大学教师的根本使命。因此，依据学科各要素而进行的学科治理，应以探究和创新知识为重要目标，应遵循学科发展自身的内在逻辑，彰显学科治理的理性价值；而政治论的哲学观则强调，高等教育的价值更在于满足社会发展需要和政府利益诉求。大学教师的根本使命在于通过培养人才、发展科学和服务社会而促进社会经济发展。此外，现代知识生产模式已由“模式1”向“模式2”甚至“模式3”转变。知识生产更加注重情境性和应用性，更加注重知识的社会服务功能[8]。因此，学科发展与知识的应用性和实践性联系更加紧密。大学教师与政府、高校甚至社会的关系不再仅仅基于知识探索和学术发展本身，而是基于社会问责的契约关系。在契约关系下，政府和社会通过经费投入、人才需求等形式对大学及其教师施以利益要求和社会问责。教师参与学科治理的学术职业活动不再是自主的而是被动的，教师参与的地位也不再是平等的而是附属的。这时，学科治理的价值追求由理性价值向工具价值转变。教师参与学科治理的角色、目标、内容和手段被“绩效至上”的学科建设评价导向所形塑。教师参与学科治理更加功利化，学科建设的商品化和市场化倾向日益明显。学科建设目标中知识创新被弱化而知识应用得以强化，学科建设成效与政府政策导向、高校成果量化指标以及社会行业企业市场需求相挂钩。

教师参与学科治理的理性价值和工具价值间的矛盾是客观存在的，但并非不可调和。只是在学科建设实践中，由于现行学科体制和传统学科建设文化的影响，工具价值逐步成为学科建设的主导价值观，而理性价值日渐消解，导致教师参与学科治理的角色冲突和价值观多元化，教师参与行为功利化和个人利益化，从而扭曲了教师参与学科治理的本质要求和真正要义。

三、理念与机制构建：大学教师参与学科治理的路径选择

1.确立基于民主性原则的教师参与学科治理的理念与范畴

理念是先导，理念对人的行为方式和选择具有指引作用。大学教师参与学科治理的合理性、成效大小等与是否有科学合理的理念指导密切相关。从高等教育发展历史和规律、现代大学治理内涵与特征、大学教师职业特征等方面来看，教师参与学科治理应树立民主参与、权力共享和公共性归旨等现代大学理念。

（1）民主参与和公共性是教师参与学科治理的前提。教师民主参与是指教师群体在参与学科治理过程中应具有与其他主体（政府、高校等）平等的参与决策、表达利益诉求和监督决策实施等权利，其参与学科治理的主体地位和权利在法律规章和制度上得到体现，并在实践中得到认同和落实。教师民主参与理念的树立，一方面来自于政府和大学的制度、规则设计。政府教育行政部门和大学管理者应充分相信教师群体以教学、科学研究等形式参与学科治理的能力。政府应以现代多元共治理念为指导，在宏观调控下扩大高校学科治理自主权，以制度化设计保障“教授治学”和教师民主参与理念得以确立和落实。另一方面来自于教师群体自身的治理意识和能力。大学教师群体，尤其是教授或学术精英群体，应发挥自身所具有的理论前沿、教学实践、高深知识体系和联系社会等方面的优势，开展学科建设理论研究、研判学科发展趋势、探索学科建设决策机制和创新学科发展模式，有意识地指导或参与学科建设决策，不断提升参与治理的能力。此外，教师民主参与还应体现在公共性层面。有学者研究表明：高校教师普遍具有参与学术咨询和决策的愿望。他们希望通过参与学术管理，为学术共同体的发展服务，同时，也使自身的高深专业知识受到尊重和认可[9]。因此，教师群体应增强参与学科治理的认同感、责任感和使命感，深刻理解学科治理的内涵与内容，把学科建设的公共性与教师教学、科研、社会服务和文化传承等个体学术职业活动紧密联系在一起，在保障公共性利益基础上获得个体利益。

（2）权力共享是教师参与学科治理的保障。权力来源于利益诉求，权力是维护特定群体利益的手段。学科治理的实质就是要协调各利益主体间的关系。因此，学科治理权力的主体、类型并非具有单一性，而是具有多样性。权力也并非哪个主体独有，而是各主体共享。“权力共享”是指一个国家或组织内成员的所有有权分享各种权力和相关资源[10]。“权力共享”是相对于“权力集中”的一个概念。在学科治理领域，权力共享理念在抑制学科组织及其成员之间的利益冲突和驱动组织良性运转等方面具有积极作用。这是因为：在一个被划分为不同学科专业、学术组织和管理机构的高校中，学科治理的权力共享制度和程序通过为各利益主体提供确保权益的份额，能将学科建设中的利益“冲突者”转变为利益“合作者”。此外，学科治理各主体权力共享理念的确立，在很大程度上能够改变他们从事学科治理行为和各种学术活动的内在动机，在高校学科治理中建立起广泛的、有益的和促进合作的全新学科治理制度安排与创新。正如有学者所言：“告诉教师每件事情，与他们分享你每个瞬间的每一点信息，特别是邀请他们发表意见，教师们就乐于把治理交给你，……即使相互间不具有达成一致的前提，这种方式也会让你从中受益。”[11]

2.构建教师参与学科治理的“情—利—权—责”一体化激励机制

从高等教育实然状况来看，教师参与学科治理是其“分外之事”。从职业分工和时间精力等方面看，教师参与学科治理的动力和意愿是有限的。美国学者克拉克·克尔（Clark Kerr）通过调查后发现：“教师们十分勉强地参与学术委员会，也不大情愿为此耗费有限时间。他们非常勉强地承担参与大学相关事务的责任，而是更愿意关注自己的学术事务。”[12]但是，从大学和学科发展应然状态来看，教师参与学科治理又是必须的，是彰显高等教育本质属性和实现学科内涵式发展的必然选择。因此，探讨教师参与学科治理关键问题不在于是否需要参与，而是在于如何积极有效地促使教师参与，也就是如何激励的问题。按照激励理论，有效的治理依赖于治理主体的意愿和动机。因此，大学应激励教师参与学科治理的意愿和动力。而这样的激励需构建“情—权—利—责”为一体的激励机制，才能保障教师参与学科治理的长效运行。

（1）构建教师参与学科治理的“情”机制。这里的“情”，包括认知层面的“治理知情权”和情感层面的“治理情感”。按照心理学理论，动机产生的一个重要前提在于外在客观事物作用于大脑而产生对该事物的认知。激发教师参与学科治理动机的一个重要前提在于使教师能够及时获得学校学科发展现状及问题、重大学科事务决策等信息。因此，学科治理应打破纵向行政化管理传统，通过纵横交错的校院两级学术委员会、教代会等将学科建设信息公开，让教师群体及时了解基本情况，让学科建设回归学术之本真和治理之要义。此外，还应打造教师参与学科治理之“情感”。认知是基础，而教师最终是否参与和参与效果如何，还与教师的“情感”密切相关。“情感”因素往往是教师参与治理的核心动力，教师对教育事业的热爱程度、对科学研究的奉献度、对学科专业的忠诚度等直接影响着教师参与学科治理的热情和责任。因此，从大学管理层面来讲，学科管理部门应与学校人事、科研、教务等行政部门和各学院加强沟通，利用教师培训、科研项目和平台申报等机会加大对学科治理重要性的宣传，增强教师群体的学科治理责任感和使命感。

（2）构建教师参与学科治理的“利”机制。这里的“利”，是指“利益表达”。学者蒂尔尼认为，高校的参与治理可归纳为四种模式：法定模式、象征模式、协商模式和沟通模式[13]。但无论何种模式，要得以实现，都必须关注教师的利益，使教师获得尊严感和组织归属感。利益诉求是客观存在的，也是合理的。教师参与学科治理的利益包括自身利益和外部利益。自身利益主要涉及职业物质报酬、职务职称晋升和专业发展机会等方面。外部利益主要包括职业身份社会认同、社会声誉和影响力等方面。无论是内部利益还是外部利益的实现，都需要大学构建一套教师群体利益表达的机制。首先，应明确利益表达的基本原则。教师参与学科治理的利益表达应坚持平等性和公共性原则。利益诉求是我国《高等教育法》《教师法》以及相关制度政策赋予教师的基本权利，每个教师都平等享有。此外，教师个体利益诉求须建立在学校整体利益基础上，个体利益不能与公共利益相违背。其次，应构建利益表达的程序和方式。高校学科管理部门应建立“领导信箱”“领导热线”“领导接待日”等表达方式和“广泛征求—高效整合—汇总上报—集中讨论—及时反馈—具体落实”的表达程序，确保教师合法利益表达的渠道畅通和有效落实。

（3）构建教师参与学科治理的“权—责”机制。这里的“权—责”，是指“权力与责任”。享有一定的权利和获得一定的利益则需要承担相应对等的责任，这是现代公共管理“权责对等”原则的时代意义。“权责对等”强调组织内的每个个体被赋予权利的同时，必须具有明确的职责[14]。教师参与学科治理要打破合法性危机，一个重要的条件就是须明确教师参与治理的权力与责任。这种权力和责任既有来自学科治理的外部要求，也有来自克服教师参与治理有限性的内部要求。因此，对于大学学科管理部门来讲，应充分了解学科治理的内在规律和教师群体职业活动的局限性，通过利用教师参与学科治理“权限负面清单”模式，明晰教师参与学科治理的权限范畴；建立彰显“德、能、勤、绩”多元化的教师参与学科治理评价指标体系；构建监督机制，制定相应的问责制度。而对于教师自身来讲，应通过加强培训与学习以及自我反思，提升参与学科治理的能力和责任意识。

3.完善以行政为主导的教师参与学科治理保障制度

（1）完善政府推进教师参与学科治理的制度设计。国家层面的法律法规和政策是教师参与学科治理的法理合法性来源。多年来，我国已通过颁布多部法律法规和多项政策逐渐确立了教师参与大学治理的合法性。《中华人民共和国教育法》第一次明确指出，学校“保障教职工参与民主管理和监督”。《中华人民共和国教师法》第一次指出教师具有“参与学校的民主管理”权利。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》指出“以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益”。2010年颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020）》中明确指出“探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用”。2012年出台的《国家教育事业发展第十二个五年规划》进一步明确指出：“保障教师和学生的民主管理权……推进高等学校民主决策机制建设，克服学校内部治理上的行政化倾向。”国家法律法规和政策文件的颁布，提出了教师参与学校治理的宏观性路径，也为教师参与学校治理指明了方向。但从制度的体系性和完整性来看，制度不仅仅是制定，更要执行和落实，且制度的执行是一个自上而下不断落实的过程。但从现实来看，我国各级政府在推进教师参与学校治理方面的作用及效果并不十分明显。中央政府和地方政府在学科治理体系中，不仅仅是政策的制定者和执行者，更应该是亲身参与者。政府应在国家法律法规框架下，明确自身在推进教师参与学科治理中的地位和权责，制定教师参与学科治理的具体实施细则和办法，明确操作程序、流程和评价标准。对上，这是丰富和完善国家法规的需要；对下，也可以为高校推进教师参与学科治理提供操作性的参考。

（2）创新大学推进教师参与学科治理的学科组织结构。高校学科组织是教师参与学科治理的直接载体。推进学科组织结构创新和协调各组织间关系是促进教师有效和民主参与学科治理的重要保障。学科组织既包括学科行政管理组织，也包括学科学术组织。因此，学科组织的完善与创新，应紧紧围绕构建行政组织和学术组织新型关系而进行。一是应建立以教授为主体的“学术委员会”学科决策机制。大学学术委员会是教师参与大学治理的核心组织。2015年，《国务院关于印发统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知》指出：“健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构，充分发挥其在学科建设等方面的重要作用。”为此，教师参与学科治理应打破传统行政权力和学术权力为一体的学科决策模式，明确行政组织和学术组织间的权责关系。无论是校级还是院级层面，行政管理组织职责主要在于处理日常行政事务和提供学科建设的资源和条件保障，无权对学科发展中的重大问题进行决策。而以教授为主体的“学术委员会”应在学科发展规划制定、学科方向凝练、学科带头人遴选、学术团队引进等方面发挥主导性作用。因此，高校应强化校院两级学术委员会在学科治理中的决策地位，让学科带头人、学科领域知名教授、普通教师代表参与其中，充分体现学科治理的民主性和开放性。二是建立行政领导与学科带头人分离协同机制，发挥学科带头人的独特作用。从现实来看，高校学科建设存在学科资源垄断和学科权力膨胀的突出问题。该问题产生的一个重要原因在于学科带头人和政领导的一体化。学术事务不同于行政事务，需靠学术思维加以解决，需要在某一学科领域具有深厚造诣的专家或学者作为学科带头人带领教师群体参与学科治理。学科带头人是指“某一学科、专业内具有很高声望、在国内外被公认为学术造诣高深，并在该学科、专业的建设和发展中有重要影响甚至起主导作用的高级专家、学者”[15]。因此，学科带头人的确立应成为教师参与学科治理的重要组成部分。高校应在学科治理制度和运行机制建设中制定学科带头人公开竞选的条件、程序和规则，明确学科带头人在科研成果层次、团队管理能力、资源整合能力和所在学科社会贡献等方面的评价标准，确保其带领教师参与学科治理的能力和效果。

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（责任编辑 刘俊起）

10.16750/j.adge.2018.09.008

教育部人文社会科学研究项目“本科院校青年教师教学学术发展的影响因素及制度环境治理研究”（编号：15YJC880105）

杨超，云南师范大学高等教育与区域发展研究院副教授，昆明 650500。