陈灿祁，张卫东

(1.湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105；2.浙江理工大学 法政学院，浙江 杭州 310018)

一、问题的提出

在经济全球化和互联网快速发展的今天，电子商务和物流服务发展亟须突破“最后一公里”的配送瓶颈。然而在我国，由于邮政网络自然垄断的属性，邮政网络和设施没有得到充分利用，偏远地区很难实现快递下乡，邮政网络效益不能得到有效发挥。在邮政网络低效益的同时，快递、物流、金融等新兴邮政业务领域的限制竞争行为愈演愈烈，比如2017年“双11”购物节期间中通快递、圆通速递、韵达速递等六大快递企业达成联盟集体涨价，消费者的利益因此受到严重损害。邮政行业的反垄断问题也受到重点关注。

在反垄断执法过程中，相关市场的界定是一项最基础、最核心和最关键的工作。相关市场的界定，是对竞争行为进行分析的逻辑起点，亦是重要的反垄断执法程序，对判定企业经营活动的法律后果具有潜在的决定性作用。[1]58-74由于与执法密切相关，世界上许多国家如美国、欧盟颁布了相关市场界定的专门性指南，并在执法中推动了相关市场界定理论的发展。我国国务院反垄断委员会于2009年发布了《关于相关市场界定的指南》(下文简称《指南》)，对相关市场界定的方法与步骤进行了详细的规定。指南将替代性分析作为界定相关市场的基本依据，将SSNIP(假定垄断者测试)作为界定相关市场的常用方法。但是，对于邮政行业的反垄断执法而言，由于行政特许专营权的授予以及管制法律的制约，SSNIP方法的适用具有明显的局限性。而且，邮政运营商不仅经营传统邮政业务，而且涉足快递、物流、金融等领域，导致该行业的反垄断执法更为复杂。执法机构在界定相关市场时，不仅要考察传统邮政市场，还要研讨物流市场和快递市场。除邮政行业特许专营权与管制法律的制约外，邮政行业的网络技术属性也是相关市场界定时有别于传统的界定因素。邮政通信网络是由邮政通信网、邮政处理中心和投递网等相互连接的网络环节构成，不同的网络环节导致差别性的市场进入壁垒[2]343-376，这些经济技术特性实质上影响了相关市场的界定。

自20世纪90年代以来，世界各国开启了邮政行业放松管制的改革，通过引入竞争机制打破垄断。欧盟自2013年完全取消邮政专营，在邮政行业强化反垄断执法。在我国大力推进供给侧结构性改革的背景下，放开邮政行业价格管制，强化反垄断执法已是大势所趋。经验表明，由于管制法律和制度不同、行业经济技术特性不同和管制目标不同，邮政行业的反垄断执法具有特殊性，相关市场的界定意义更为突出。本文以我国管制领域反垄断执法和欧盟邮政行业反垄断执法既有经验为文本，探讨作为邮政行业反垄断执法基础的邮政行业的相关市场界定，包括相关商品市场界定和相关地域市场界定。

二、邮政行业相关商品市场的界定

界定邮政行业的相关商品市场，既要考虑需求交叉弹性，也要探讨合理的互换可能性，更要分析商品特有性质及用途。为了在邮政行业适用竞争规则，给企业和成员国提供指引，欧盟委员会专门发布了《关于邮政部门适用竞争规则和评估邮政部门相关国家措施的通告》[注]Official Journal of the European Communities’06/01/98’No.C39’Notice from the Commission on the application of the Competition Rules to the Postal Sector and on the assessment of certain state measures relating to Postal Services.。借鉴欧盟立法及实践，下面主要从横向商品特性、纵向邮政网络和客户群方面来分析邮政行业相关商品市场的界定。

(一)从商品特性角度界定相关市场

就商品特性而言，邮政商品的内容、邮件量、投递时间、邮件大小、尺寸、重量和目的地是市场界定的主要考量因素。从内容来看，普通信件所承载的信息各不相同，而直接邮件(如商业广告或印刷品)所载明的信息基本一致。从邮件量来看，与单个邮件相比，大宗邮件寄递实行邮资总付办法收费，程序更加便捷。从目的地来看，本地、国内和国际邮件的处理规则和收费标准也不尽相同。

邮政专营赋予了国家邮政运营商显著的规模经济和特殊的竞争优势。在丹麦邮政垄断案[注]Case C-23/14’Post Danmark A/S v Konkurrencer det’2015.中，欧洲法院认定，丹麦邮政由于专营50克以下信件的寄递业务，在大宗邮件市场拥有95%的市场份额。而且，70%的市场份额来源于邮政专营。在邮政专营的管制环境下，邮政服务根据内容可以分为专营服务和非专营服务，国家邮政运营商也会区别对待普通信件和直接邮件。例如，提供给大宗直接邮件更低的价格和各种折扣，而对专营范围内的普通信件不提供折扣或者只提供较少的折扣。另外，国家邮政运营商对直接邮件有最低数量限制，并且可能要求寄件人承担预先分拣工作。与普通信件不同，直接邮件对投递的时间要求较低。[注]根据我国邮政局发布的《邮政普遍服务标准》，我国普通信件的全程时限是直辖市、省会城市间3～6天，印刷品、包裹的全程时限是直辖市、省会城市间5～10天。那么，普通信件和直接邮件是否属于同一相关市场呢？从需求替代来看，这两种商品只能部分地替代对方。在确定需求方的替代可能性时欧盟委员会是以被考察产品的属性为基准的。[3]83-260由于内容不同，这种替代是单方向的。虽说可以将直接邮件作为普通信件寄递，但因为普通信件的邮资过高，寄件人没有动力这么做。通常来说，寄件人不会以低效率的直接邮件方式来寄递普通信件。但对于某些信件，特别是大宗邮件，如银行对账单，寄件人也可能会以资费更低的直接邮件方式寄递。从供给替代来看，只要实行邮政专营，其他经营者就不能提供信件服务。在管制环境下，无论是考虑需求替代还是考虑供给替代，都没有能够对国家邮政运营商行为构成直接、有效竞争约束的市场力量。因此，普通信件和直接邮件不属于同一相关市场。

如果取消邮政专营，国家邮政运营商的商品范围可能会发生变化。市场放开后，面向企业客户的大宗邮件市场竞争增强。因为与生产流程和成本结构无关，私人邮政运营商不会根据内容来区分邮件。在完全开放的市场环境下，地域价格歧视更加明显。瑞典邮政由于针对大宗邮件制定多区域地域价格结构,被竞争执法机构和法院认定为滥用市场支配地位。[注]Cohen, R., Jonsson, P., Robinson, M., Selander, S., Waller, J., & Xenakis, S’The impact of competitive entry into the Swedish postal market’ February’2007’In CRRI conference on postal and delivery economics. Bern.另外，国家邮政运营商可能会要求寄件人自己预先分拣邮件，以及寄递邮件需要达到最低数量。这样，国家邮政运营商的要求也从邮寄商品内容转向预先分拣和最低邮件量。邮政运营商的生产流程决定是否存在供给替代。如果私人邮政运营商主要提供大宗邮件的预先分拣服务，他们可能不会配置分拣设施，也可能采取不同的投递频次，比如每周投递两次，而不是每天投递。如果这些运营商专注于当地市场，他们可能不会考虑长途运输。在这种情形下，除非能够获得显著的额外收入，否则他们不可能向更远的地域提供单个邮件的始端到终端服务。即使他们尝试让集运商利用邮政运营商提供的下游投递服务获得价格差，但这种供给替代程度不高，不能形成独立的单个邮件市场和大宗邮件市场。

可见，邮政行业的市场界定取决于多种因素。其中，邮件的内容和邮件量是极其重要的因素，而这两个因素又与政府管制密切相关。除此之外，基于邮政行业的网络技术特征，目的地也影响相关商品市场的界定。从客户的角度看，不同目的地的邮政商品不具有可替代性。一般来说，从甲地寄往乙地的邮件不能替代从甲地寄往丙地的邮件。因此，从需求者角度来看，每一个目的地构成一个单独的市场。当然，这个时候也需要考虑市场竞争条件。竞争条件相同的目的地所构成的相关市场，与竞争条件相异的目的地所构成的相关市场不同。

(二)从邮政网络纵向环节角度界定相关市场

纵向分隔邮政网络是一种简便易行的市场划分方法。从需求者角度进行分析，若要界定纵向市场，需要明确哪些邮政网络环节组合构成独立需求。在商品及服务之间存在交易上的互补关系时，买方有很强的统一购买激励。[4]80对于网络型产业来说，接入管制是企业间竞争的前提条件。[5]82-92原则上，客户寄递邮件需要整个邮政网络，即全网接入。不过，除了全网接入外，邮政网络的接入方式还包括前端接入、中端接入和后端接入等。[6]6-8前端接入是指邮政营业网点为客户开通代办服务，如代收代缴水电费。中端接入是指国家邮政运营商为客户提供分拣、运输服务。后端服务是指客户直接接入邮政支局投递端，由国家邮政运营商完成最终投递。根据非捆绑定价和接入条件，不同类型的客户可能会选择不同的接入方式。企业客户有时会预先分拣自己的邮件，然后交给国家邮政运营商运输、最终分拣和投递。在这种涵盖中端接入和后端接入的情形下，国家邮政运营商提供的邮政服务与企业客户本身的预先分拣是否分别属于两个独立市场？显而易见，邮政网络各环节不能相互替代。但是，如果管制法律允许私人邮政运营商提供运输、最终分拣和投递服务，那么这种可分离的服务也构成一个相关市场。

在这里，公共邮政网络是否构成反垄断法上的“必需设施”呢？如果成立必需设施，授权接入邮政服务网络可能会构成单独市场。在国家邮政运营商拒绝竞争对手的接入要求时，反垄断执法机构有权强制许可。在奥斯卡布朗纳案[注]Case C-7/97’Oscar Bronner GmbH & Co. KG v. Mediaprint Zeinungs-und Zeitschriftenverlag Gmbh & Co. KG 1998 E.C.R. I-779.中，欧洲法院认为，只有当该设施对于竞争对手开展业务必不可少并且不存在实际或者潜在替代品时，才可以认定为必需设施。尽管报纸出版商建立独立的配送体系存在困难，但它可以利用既有的报纸发行方法，如邮寄后通过商店和售货亭销售报纸，因此占市场支配地位公司的报刊发行网络不构成必需设施。欧盟法律没有明确要求成员国颁布法律授权接入公共邮政网络，但提议在欧盟层面采取协调措施，以确保用户和普遍服务提供商在透明和无歧视的条件下接入公共邮政网。

(三)从客户群角度界定相关市场

界定相关市场需要考虑客户群，不同的客户需求千差万别。如上所述，居民客户通常需要始端到终端一体化服务，而企业客户可能会自己承担邮政网络的部分工作，如自己对商品进行预先分拣，仅要求邮政运营商提供最终的投递服务。同样，不同的客户对邮政服务质量要求也不同，与居民客户相比，企业客户对时间要求更高，甚至要求当天送达。在这个方面，电子通信媒介可能会替代邮政信件。由于用户的需求不同，它们之间的替代性可能会受到限制。然而，随着加密技术、电子签名和电信技术的进一步发展，客户对信件的需求可能会发生变化。若客户增加对替代媒介的需求，那么对国家邮政运营商专营信件的需求相对会减少。不言而喻，不同客户可能属于不同的相关市场。另外，针对不同客户的价格歧视也是界定相关市场的重要指标。从长远来看，如果邮政运营商能够针对不同客户持久地实施价格歧视行为，可能表明这些客户不属于同一相关市场。

综上所述，反垄断执法机构可以从三个层面界定邮政行业的相关商品市场。首先，从横向层面来看，邮政行业的相关商品市场包括普通信件、直接邮件、快递服务等。[7]148-161其次，根据邮政网络的纵向环节区分邮件的收寄、分拣、运输和投递市场。这种划分的依据在于客户对寄递环节的需求不同，每个环节均有可能引入竞争机制。由于利用邮政网络成为一个单独的市场，以这种方式来界定邮政市场，适用必需设施理论相对容易。再次，甄别客户群体。居民客户需要的是从始端到终端的一体化服务，而企业客户要求的是邮政网络的不同环节。

三、邮政行业相关地域市场的界定

界定相关地域市场的目的是在可能的情况下，市场份额应该能够提供关于市场势力的信息。[8]96邮政行业相关地域市场的界定主要依据需求和供给替代性，但也应当考虑政府管制措施、邮件目的地等因素。例如，农村边远山区交通不便，陆路运输成本较高，从而形成了与城市地区不同的相关地域市场。

(一)从需求替代角度界定相关市场

界定邮政行业相关地域市场，首先需要考虑一定区域的替代商品，以及当该区域邮政服务价格上涨时，区域外的经营者如何做出反应。一般情况下，城市地区除了国家邮政运营商外，还有私人邮政运营商，而农村地区仅有国家邮政运营商。如果国家邮政运营商提高农村地区的邮政服务价格，那么需求者和供给者会做出哪些反应呢？从需求替代角度来看，只有城市郊区的农村客户可能会转向城市私人邮政运营商，并且所寄递邮件的目的地是城市地区。对于国家邮政运营商来说，相对于价格上涨所带来的利润，这部分需求减少造成的损失微乎其微。不过，假使城市郊区的农村客户反应足够强烈，使得国家邮政运营商的涨价无利可图，那么这部分的农村地区应该包括在城市地区的相关地域市场。从供给替代角度来看，私人邮政运营商可能会将服务延伸到农村地区，至少扩展到城市郊区。如果这样反应足以强烈到能够对国家邮政运营商行为构成直接和有效的竞争约束，那么应该界定为一个相关地域市场。

(二)从供给替代角度界定相关市场

在界定地域市场时，从供给替代的角度考察的是竞争者的份额分布范围、域外的供给反应及潜在竞争，供给替代性较需求替代性而言，大多数情况下供给替代性的作用更为关键。[9]74-79在美国联合包裹公司并购荷兰TNT Express案[注]Decision of the Commission of 30 January’2013’Case M 6570’UPS/TNT Express.中，欧盟委员会就区分了成员国国内寄递、欧洲经济区内的国际寄递，以及发送到世界其他地区的国际寄递。这些类别寄递满足不同的需求，并且需要不同的寄递网络。欧盟委员会认定，欧洲经济区小包裹快递市场有三大经营者，即美国联合包裹公司、荷兰TNT Express和德国DHL，美国联邦快递公司(FedEx)是规模较小的第四个经营者。这些供应商控制着空中和地面寄递网络，其他经营者不能对它们形成强大的竞争压力。而且，因为进入壁垒高，其他经营者的议价能力较弱。由于并购将使市场上主要竞争对手的数量从三个减少到两个，显著妨碍了欧盟成员国市场的有效竞争，并可能引起物价上涨和损害客户利益，欧盟委员会做出禁止美国联合包裹公司并购荷兰TNT Express的决定。欧盟委员会在邮政并购案件中把供给替代作为需要考虑的重要竞争约束力量，有时还同时运用供给替代性和需求替代性界定相关地域市场。

(三)从政府管制角度界定相关市场

政府管制措施在事实上设置了进入壁垒，影响私人邮政运营商接入邮政网络。邮政行业放开管制后，国家邮政运营商很可能会根据目的地不同实行价格差别待遇。面对私人邮政运营商的竞争，国家邮政运营商会对城市地区的邮件收取较低价格，而对寄往其他目的地的邮件收取更高价格。可见，界定邮政行业的相关地域市场更需要分析邮件目的地。根据目的地不同，邮件还可以分为国内邮件和跨境邮件。从本质上说，跨境邮件是来自或者到达其他国家的邮件。与国内邮件不同，跨境邮件需要两个以上国家或者地区的不同经营者共同完成邮政服务，如出口国运营商提供邮件的收寄和运输，进口国运营商负责邮件的分拣和投递。在德国邮政滥用市场支配地位案(Deutsche Post II案)[注]Case COMP/C-1/36.915—Deutsche Post AG—Interception of cross-border mail’OJ 2001 L331/40.中，欧盟委员会将相关市场界定为相关成员国的跨境邮件寄递市场，认定德国邮政对来自英国的进口跨境邮件实施拦截、索要高价和延迟投递。

四、我国对欧盟反垄断法执法中相关市场界定的借鉴

通过对欧盟邮政行业立法和实践的考察，可以发现该领域的反垄断执法具有特殊性。虽然《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》规定了相关市场界定的基本依据和一般方法，能够为传统竞争行业的反垄断执法提供指导，但对邮政行业等管制领域的适用则显得力不从心。借鉴欧盟既有立法与执法经验，我国可以从以下方面完善邮政行业相关市场界定的理论与实践：

(一)考量政府管制法律的制约功能

在界定邮政行业相关市场中，政府管制法律政策发挥着举足轻重的作用。从上面的分析可以看出，管制法律明确邮政专营的范围，影响邮政服务的提供者、商品特性和客户群体，从而分离出不同的商品市场和地域市场。例如，如果政府在公共采购中使用特定的技术标准，那么可能会对商品的可替代性产生影响，从而影响相关商品市场的界定。《邮政法》第五十五条规定，快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文。由此可见，我国信件寄递和国家机关公文寄递是两个独立的相关商品市场。欧盟邮政行业改革的基本经验是逐步缩小邮政专营范围，强化反垄断执法。为促进电子商务发展，降低物流成本，我国需要在邮政行业引入竞争机制，减少邮政专营商品的范围。

对于限制竞争的管制法律法规和其他规范性文件，应当建立事前规制制度。2016年6月，国务院发布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，建立和完善公平竞争审查制度，是建立现代市场体系，推进整个市场经济发展的需要，有助于发挥市场机制配置资源的重要作用。[10]2-102017年10月，国家发展改革委、财政部、商务部、工商总局和国务院法制办印发了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》的通知。可以说，该文件对于防范政府出台排除、限制竞争的管制政策措施具有积极作用。但是，该文件仅将公平竞争审查对象限定为政策制定机关制定的规章、规范性文件和其他政策措施，以及起草部门起草的行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规，而不包括国家法律，具有明显的先天不足性。目前，我国尚未有公平竞争审查制度适用于邮政行业的案例。从邮政行业来看，国家法律将相关市场人为地分割开来，更容易限制市场竞争，因此也应当纳入公平竞争审查范围。

(二)酌定管制政策的基本目标

构成管制政策基础的主要目标包括通过更好地平衡、更有效地实施社会和经济政策来提高社会福利，以及通过鼓励市场准入、创新和竞争，进而通过提高竞争力来促进经济发展、改善消费者福利等。[11]121根据《邮政法》，我国邮政行业管制的基本目标是保障邮政普遍服务。

那么，如何实现促进竞争与保障邮政普遍服务之间的平衡呢？众所周知，管制法律不同，邮政普遍服务的范围不同。在反垄断执法中，欧盟没有根据邮政普遍服务界定相关市场。但是，欧盟委员会和欧盟法院已经根据邮政普遍服务界定了邮政专营权的许可范围。在邮政普遍服务范围内，国家邮政运营商以有盈利的业务收入交叉补贴无盈利甚至亏损的业务在某种程度上是合理的。质言之，既有的判例允许国家邮政运营商以来源于专营业务的收入资助非专营的普遍服务业务。但是，如果国家邮政运营商没有正当理由，以来源于专营业务的收入资助非普遍服务业务，从而将其垄断地位扩展到相邻市场则是非法的。《邮政法》第十五条明确了普遍服务市场边界，要求邮政企业应当对信件、单件重量不超过五千克的印刷品、单件重量不超过十千克的包裹的寄递以及邮政汇兑提供邮政普遍服务。邮政普遍服务市场边界的确定，应该既要保障普遍服务的实现，又能促进商业性业务的竞争。因此，邮政普遍服务的内容应当进行适当限缩，以减少现行专营性业务过于宽泛从而对邮政行业竞争的不良影响。

(三)审视邮政网络的经济技术特性

邮政行业在某种程度上存在自然垄断性，具有较小的成本劣加性和成本沉淀性。[12]55-56一个产业采取何种结构取决于特定的技术状况和制度环境等因素，这些因素的变化会引起一个产业纵向关系的变化以及相应的管制改革。[13]23邮政行业在放松管制改革中，属于低起点缓慢推进型，进程相对迟缓。[14]72-87为了促进市场竞争，在法律逐步缩小邮政专营的同时，反垄断执法机构可以分别界定邮件的收寄、分拣、运输和投递市场，并区分邮政专营市场和邮政竞争市场。在我国现行《邮政法》的规范框架内，除了信件和国家机关公文寄递属于邮政专营外，邮政企业还按照国家规定办理机要通信、国家规定报刊的发行，以及义务兵平常信函、盲人读物和革命烈士遗物的免费寄递等特殊服务业务，这些邮政服务也构成独立的相关市场。必需设施原理是规范市场支配地位滥用的重要原则，我国反垄断执法机构已有相关立法。例如，《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第四条规定，禁止具有市场支配地位的经营者没有正当理由，拒绝交易相对人在生产经营活动中以合理条件使用其必需设施。在具体认定时，应当综合考虑另行投资建设、另行开发建造该设施的可行性、交易相对人有效开展生产经营活动对该设施的依赖程度、该经营者提供该设施的可能性以及对自身生产经营活动造成的影响等因素。根据这些规定，如果邮政网络符合必需设施的条件，授权接入邮政服务网络也可以构成独立的相关市场。

邮政行业相关市场界定的路径是以厘定邮政专营市场为出发点，根据管制目标辨识普遍服务市场，进而分析竞争性市场。逐步缩小邮政专营后，邮政运营商以非普遍服务业务收入补贴普遍服务业务是合法的。并且，只有当国家邮政运营商不能证明已经采取合理方式避免以专营业务收入补贴非专营业务，尤其是非普遍服务业务时，才可以运用必需设施原理强制许可其邮政网络。