王思敬

（铁道警察学院公安管理系，河南 郑州 450053）

新型城镇化并不仅仅是人口向城镇转移，也不是建高楼、建广场，其核心是改善公共服务水平［1］。在我国全面深化改革开放和全面建成小康社会的发展大局中，农业依然是弱质产业，农民仍旧是弱势群体，农村处处是薄弱区域。“三农”问题的核心和主要矛盾是农民问题，如何给农村和农民“解绑”，如何化解“三农”问题，正是推进新型城镇化工作的重要目的之一。

1 推进新型城镇化的积极意义

1.1 新型城镇化有助于化解“三农”问题

1.1.1 新型城镇化变革了农村生产关系。家庭联产承包责任制的推行，极大地解放了农村生产力，也使农村生产关系产生了革命性的变化。新型城镇化的发展，正是在坚持不改变土地集体所有制性质的前提下，进一步完善土地经营和利用方式，使土地所有权、经营权、承包权“三权”分离，从而实现农村生产关系的进一步变革。这种变革并没有颠覆以往的土地所有制的性质，只是社会主义农村生产关系的进一步“自我完善”。

1.1.2 新型城镇化变革了农村生产方式。土地制度改革是近年来我国农村社会最大的政治、经济和社会变革，尤其是新型城镇化的不断推进，在很大程度上再次解放和发展了农业生产力，为社会经济的快速发展和全面建成小康社会提供了制度保障，奠定了坚实的基础。目前我国农村生产方式逐渐走向了平稳渐进式，比较符合我国广大农村的实际情况，以及人们对新生事物发展规律的认识程度，因此得到了广大农村地区的支持和拥护。

1.2 新型城镇化催生了农民工群体

1.2.1 农民工脱离土地束缚，为城镇化发展提供必要的劳动力。推动新型城镇化的过程中，进一步深化农村土地流转制度改革，做好顶层设计，使得农民从土地束缚中一步步脱离出来。这就使农民从土地使用权、承包权中彻底退出，完全脱离土地，逐渐走向城镇打工，并且在法律制度方面做好保障，使其真正进入新型城镇化进程中，从而为城镇化发展提供了大量的劳动力。

1.2.2 城镇化发展促进了劳动力需求的增长，吸引更多农民脱离土地。新型城镇化的快速发展，极大地带动了第三产业的发展，进而需要大量的劳动力，为更多的农民工提供了就业机会。研究表明，城市化水平越高，第三产业就越发达，两者存在正相关关系。因此，随着我国新型城镇化水平的不断提高，带动了第三产业的飞速发展，进一步促进了农业人口就业、农民增收。

1.3 新型城镇化促使大农业的出现和发展

1.3.1 新型城镇化提高了农业生产效率，拓宽了农业发展空间。大量剩余劳动力进入城镇中，农民对自身拥有的土地承包经营权主动进行有偿退出，通过合理的土地流转等方式，转变为大而专的土地，进行规模化、产业化、专业化和市场化的经营管理，这样既提高了农业生产效率，又拓宽了农业发展空间。

1.3.2 新型城镇化促进了农业产业化和规模化发展。新型城镇化的不断推进能够促使农村资源的集中和有效利用，促进农业规模经营，加快农业产业化进程［2］。充分发挥新型城镇化的流通、加工、服务“三大载体”功能，对促进农业产业发展、带动农民发家致富、实现农村繁荣发展具有里程碑式的重要意义。

2 新型城镇化进程中农村土地制度改革是化解“三农”问题的关键

2.1 土地制度改革将农民从土地束缚中解脱出来

2.1.1 提升土地的使用价值和利用效率。土地制度改革的方向是国有化，向土地利用效率方向推进。农村土地流转制度改革，使剩余的小而散的土地通过合理的流转方式、合法的流转手段，集中转化为大而专的土地，为下一阶段的规模化、产业化经营生产管理提供了必要条件，提高了土地的使用价值，也提升了土地的利用效率，对集约节约土地、提高耕地利用率、化解“三农”问题起到了巨大的推动作用。

2.1.2 释放大量农村劳动力，实现农民增收。农村土地流转制度改革的进一步深化和完善，使部分农民从土地经营权、承包权的管理制度中完全脱离出来，而这些农民不再满足于农村的生产生活，摆脱了传统农耕思想，逐渐将目光瞄向了城镇的生活方式。因为他们从土地制度改革中获得了更多的权益，为农民在城镇买房、定居、生存提供了更多保障，逐渐走向城镇谋求生存和发展，必然为城镇化建设提供了大量的劳动力，推动了城镇化的进一步发展。

2.2 农村土地制度创新为城镇化发展提供了内生动力

2.2.1 明确土地承包产权的价值。我国现存的农村土地制度无法满足发展过程中对土地的需求，土地价值越来越高。随着改革的深入，政策允许建立城乡统筹的土地交易市场，有条件的地区鼓励农村集体经营性建设用地逐步走进市场，能够同等入市，可以出租、转让、抵押和担保。这样就能在农村土地制度改革创新的过程中，最大限度地突出土地承包权的价值，为失地农民争取到最大的合法权益。

2.2.2 规范土地承包经营流转方式。我国的《农村土地承包法》规定，农村土地承包经营权可依法依规采取出租、转包、转让或其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。在此基础上进行用地制度改革，有效解决了部分农地荒废未用的问题，提高了土地利用的效率和价值。结合全国多地试点的经验来看，对存量的、处于经营状态的集体建设用地，包括城乡结合部的和已经在搞工业、搞市场的大量存量经营性建设用地，必须想办法探讨进入市场的方式［3］。在农村土地承包流转等制度改革中，按照稳步推进、守住底线、试点先行的原则，进一步推进农村产权流转交易的制度化、规范化，有助于加快推进现代农业发展。

2.2.3 加快土地经营管理的法制化建设。2014年底，国家先后发布了中办发〔2014〕61号和国办发〔2014〕71号文件，对农村产权流转交易提出了一系列指导意见，要求各地进一步规划流转交易市场，努力完善交易服务平台和中介组织。意见指出要坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，将土地经营权彻底分离出来，进一步加大对农村土地流转“三权”的分类指导。由此可见，国家通过制定一系列的法规制度，为土地经营管理的法制化建设提供了制度保障，有利于保障农民和农村集体经济组织的财产权益，有助于推进土地制度改革顺利进行。

2.3 城镇化的辐射作用将推动农村经济转型

2.3.1 城镇化的辐射作用拓宽了农民就业渠道。一是能够最大限度地挖掘农民消费潜力和公共服务需求空间，以点带面，有效发挥辐射带动作用，大力发挥新型城镇化中的优势资源改善农业生产条件，完善农业农村基础设施，培育新的经济增长点；二是有助于引导城市现代生产要素向农业农村流动，激发农民的创造、创新、创业活力，采取以工促农、以城带乡的措施，把新型城镇化中的先进技术、先进工艺和特色产业大量向农业农村延伸辐射，多渠道促进农民就业增收。

2.3.2 城镇化发展推动了周边农村经济模式的快速变革。新型城镇化主要强调人的城镇化和城乡统筹、注重生态环保和可持续发展，能够带动我国经济转型升级，促进创业就业，改善民生和实现城乡公共服务均等化。在深入推进农业现代化和新型城镇化中，要积极稳妥推进新农村建设，加快贫困地区脱贫致富步伐。一是推动农村地区产业化规模化发展，实现各类产业相互融合协调，适度发展规模经济，引导和规范土地经营权有序流转，发展各类新型农业经营主体。二是建设资源节约、环境友好农业，不断提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，坚定不移地走中国特色新型农业现代化发展道路。

3 农民和农村“解绑”机制的创新发展

3.1 完善“三权”制度

3.1.1 逐步建立规范高效的“三权”运行机制。要进一步深化改革农村土地制度，细化土地承包经营权，实行“三权”分置并行，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，为实施“三权分置”提供有力支撑，不断健全农村土地产权制度。

3.1.2 积极探索“两种所有制”土地实现权利平等的有效方式。落实农村集体所有土地与国有土地能够在法律制度的保障下实现同地、同权，享有使用、占有、收益、处分。打破城市和农村现有的边界区割，对建成区内的现状集体所有土地，可采取“保权分利”或“转权保利”方式，保障农民的土地财产权益［4］。

3.2 规范土地市场

3.2.1 完善集体经营性土地市场的外部环境。一旦集体土地进入市场，可改变目前国有建设用地独家交易、集体建设用地不规范交易的尴尬局面，逐渐融入和适应市场的各类环境，形成由供求决定的价格机制，经过长期的波动、调整、变化，促进土地市场健康发展。

3.2.2 坚持用途管制的基本准入条件。集体经营性建设用地从事非农经济活动必须符合规划和用途管制，只有在用途管制的前提下，农民集体土地与其他土地才能依法享有平等的权利，才能实现非农使用、非农交易、非农增值收益。

3.2.3 完善各项政策制度。健全土地流转规范管理制度，完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，构建新型经营主体政策扶持体系，加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作，确保土地经营权规范有序流转。

3.3 深化征地改革

3.3.1 逐步缩小征地范围。控制征地规模，制定负面清单，让明显属于非公益性质的用地退出征地范畴。长远规划整体土地存量，保证地区经济增长的合理空间。

3.3.2 严格规范征地程序。建立事前协商机制，做好征地补偿安置工作，加强和规范征地管理，妥善解决以各种名义圈占农村集体土地、征地制度有关规定落实不到位等问题，切实维护农民的合法权益。

3.3.3 建立合理、规范、多元的保障机制。遵循用途、区位、市场补偿原则，合理征收农用地。在坚持用途管制的原则下，按照区位条件，对被征地实行市场化补偿，适时调整补偿标准，提高征地补偿水平。按照法律规定，明确征地范围、补偿价格和程序。因地制宜，拓展有效安置途径，切实解决失地农民的长久生计问题。

3.4 转变政府职能，促进农业产业化发展

3.4.1 城乡统筹协调。各地政府要加大强农惠农政策的实施力度，改善农村公共基础服务设施条件，积极培育和扶持新型农业经营组织，促进城乡之间各类先进的生产要素有效流动，引导农民、农民工、农村个体户、农村集体经济组织等多元化的经营主体返乡创业，驻扎农村，参与农业现代化产业化发展。

3.4.2 节约集约利用土地。各地政府要善于运用可持续发展理念推进城镇化建设，严格保护基本农田，坚持集约经营的前提下，大力发展规模经济产业。在城乡规划中，坚持节约利用原则，优化城乡的结构布局，缩小征地拆迁土地面积，集约利用宝贵的土地资源。

3.4.3 拓宽融资渠道。逐步健全金融投资支农制度，协调统筹相关涉农资金，加大农业政策和扶贫攻坚的扶持力度。全方位开展农村贫困地区精准扶贫开发工作，引导当地龙头企业大力扶持农业产业化生产，加大资金投入，深入开展农产品深加工基地建设，完善由政府、企业、集体、个人组成的多元化扶贫建设机制。

3.5 加强法治社会建设

3.5.1 继续推进户籍制度改革，实现进城农民市民化。自中国共产党第十八次全国代表大会召开以来，国家积极稳妥推进户籍管理制度改革，明确要求就业、教育、户口迁移等政策与户籍制度脱钩。推进户籍制度改革在于彻底打破城乡二元体制，将户籍、土地、就业、社保等一系列制度一并加以改革，让农民与城镇居民一起享受福利待遇、医疗、住房、义务教育等方面的公共服务，还原户籍制度服务与管理的本来功能。

3.5.2 完善失地农民社会保障体系。为保障失地农民权益，首要任务是完善相关法律，改革不利于农业发展的法律法规，以立法来促进建立失地农民的医疗、养老、工伤、失业和生育等社会保障体系。以建立养老保险和医疗保险制度为突破，逐步制定完善土地、财政、投融资等配套政策，充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力。

3.5.3 加快推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。建设完备的法律服务体系，利用法律手段巩固和完善农业支持体系。同时加强科教兴农，提高农民的素质，大力发展职业教育，均衡发展义务教育，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，依法预防化解社会矛盾纠纷，促进社会和谐发展。

参考文献

［1］罗宏斌.新型城镇化的内涵与意义［N］.湖南日报，2010-2-19（6）.

［2］张贞，曾令秋.促进农业产业化与新型城镇化良性互动［N］.人民日报，2014-8-26（7）.

［3］刘守英.中国土地制度改革的方向与途径［J］.上海国土资源，2014（1）：1-8.

［4］刘守英.中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革［J］.国际经济评论，2014（3）：9-25.