文/许梦诗 陈泳滨

周而复始的法官助理制度改革

党的十八届三中全会对全面深化司法体制改革进一步作出重大部署，随后最高人民法院出台《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，其内容与中央全面深化改革领导小组通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》相呼应，将法院人员的分类管理作为推动司法改革的主要举措，而法官助理制度的进一步推行，也将是“顺利推进司法改革试点的基础性保障”。

1999年，最高人民法院出台的《人民法院五年改革纲要（1999—2003）》中提出“随着审判长选任工作的开展，结合人民法院组织法的修改、高级人民法院或以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点”，首次将“法官助理”的概念明确于相关文件并提出进行试点工作，正式开始我国法官助理制度的改革。2000年《人民法院审判长选任办法（试行）》中再一次明确开展“优化法官队伍，设置法官助理，并实行书记员单独序列”的试点工作。而2004年最高院发布的《关于在部分地区人民法院开展法官助理试点工作的意见》确定在全国18个法院开展试点工作，再次拉开试点改革的帷幕。

从近20年的改革工作所推行的相关制度、政策来看，法官助理制度从最初为取消助理审判员制度而进行的试点，到2007年时任最高人民法院院长的肖扬明确指出为解决“案多人少”及“法官断层”问题，且为进一步缓解办案压力，而优先推行法官助理工作，再回到当前组建以主审法官为中心的审判团队模式。由此可见，法官助理制度的推行，是作为法官的助理帮助法官缓解办案压力，提高团队办案效率，有效解决“案多人少”“法官断层”的难题。

历经近20年的探索和实践，法官助理制度在一定程度上取得了成绩，为当前全面深化司法体制改革提供了经验，但从根本上来说却是收效甚微的。多年改革徘徊不前甚至回归原点的主要原因在于实践中法官助理在位、权、责上的错位，体现为法官助理和助理审判员的“一刀切”问题，法官助理和书记员的职责混淆，人民法院深入推进“大立案、大服务、大调解”三大机制建设带来的案件增长、社会转型发展带来的“井喷式”案件增长与当前法官数量显著短缺之间的矛盾等。而对上述困惑进行剖析，有助于当前法官助理制度改革的深入进行和稳步推行，从而避免走“回头路”“冤枉路”。

法官助理位权责定位的困惑

虽学术界对法官助理的定义莫衷一是，但根据《汉书·百官公卿表上》“相国、丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子助理万机”，定义助理为协助主要负责人办事的人员，是起到上情下达，下情上传纽带作用的人，而据此推定法官助理则为协助法官办事的人员，根据法官的指示进行法律事务的处理。然而作为取消助理审判员序列后的产物，角色定位、职责究竟如何？除在最高院《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》中可窥探一二，并且就目前实践可知法官助理没有审判权外，其具体定位、权能以及问责等尚为空白，甚至在某些地区的实践中法官助理可代行书记员职能。

（一）法官助理的角色困境

根据现有司法体制改革的相关文件以及2016年多部门印发的《法官助理、检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》（以下简称《试点方案》），指出法官助理是审判辅助人员，其相较于书记员而言更具有业务性质，是在法官指导下完成审判辅助性工作，可以介入案件实质性内容的处理，但不具有核心审判工作的人员。可以说在如此定位之下，法官与法官助理最大的区别在于是否具有审判权。

在当前司法改革的进程中，对于法官助理没有明确的角色定义，在《试点方案》中也仅仅指出法官助理相较于书记员更具有业务性，相较于法官不具有核心审判职能，但对于角色界定却是相当模糊的，在全国没有形成统一的法官助理管理规范，法官助理的管理相较于法官、书记员等序列管理更为混乱，导致出现来源于未入员额的助理审判员对转任法官助理态度消极，而法官助理又呈现多兼任书记员职责等情况，进而导致在制度推行时遭遇了“助理审判员回归”的呼声。

（二）法官助理的职责困惑

角色定位的模糊，导致权责界定产生一定的困惑，而如何清晰界定审判辅助工作的范围极为重要。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制若干意见》中将法官助理的工作界定为以下内容：1.审查诉讼材料，协助法官组织庭前证据交换；2.协助法官组织庭前调解、草拟调解文书；3.受法官委托或者协助法官依法办理财产保全和证据保全措施等；4.受法官指派，办理委托鉴定、评估等工作；5.根据法官的要求，准备与案件审理相关的参考资料、研究案件涉及的相关法律问题；6.在法官的指导下草拟裁判文书；7.完成法官交办的其他审判辅助性工作。从上述的工作内容中可以归结出法官助理职责的两大方面，一是协助法官，二是根据法官的指导或在法官指导下工作。由此可见，工作性质呈现出的是“被动型”接受而非“主动型”承担，并且在各省市试点方案中对法官助理主要职责的界定也大致相同。虽不少地区法院对法官助理的岗位职责进行明确并在内部下发相应的岗位说明，清晰界定职责范围，但在实践中如何做到法官与法官助理、法官助理与书记员间的职责衔接是相当困难的，尤其是通过罗列职责清单来列举工作内容，存在工作内容交叉情况下的执行“无人区”情况，且实务中繁琐的工作内容难以用文字穷尽各项事宜，也将必然产生列举不尽的问题进而侧面增加法官处理事务的压力。

因而，在当前司法改革进程中，法官助理与书记员及法官的关系及权利边界亟待进一步厘清，而该三者之间的关系问题主要突出表现在以下几个方面：1.法官办案压力大，造成法官与助理不分彼此，除组织庭审外，职责分配界限不明，甚至出现法官对于助理拟定的裁判文书仅象征性地签发而不进行实质性的审核，产生实质上的工作推诿情况；2.法官与助理间未明确责任分担而产生资源配置上的浪费，从部分试点法院来看，法官与助理多为分配式而非双向选择的方式，该方式会形成法官对助理因职责未厘清而产生不信任，进而导致法官助理的闲置；3.法官助理及书记员的人数配备不齐全，不能形成改革要求的1：1或1：1：1的情况，产生法官助理与书记员混用的情况，该情况下助理不仅需要处理审判辅助工作中业务性的工作，对于事务性的工作，如庭审记录、整理卷宗、邮寄送达等也需兼任，直接导致法官助理的“名不符实”；4.助理审判员转任法官助理的情况下，易产生消极情绪，被动地接受工作且事必指导也使具有办案经验的转任法官助理束缚自己的行为和能力，进而产生1＋1＜2的问题。以上的情形，由于法官助理职责边界难以界定，产生不利于具体审判辅助工作开展的情况，从而在一定程度上阻碍审判权行之有效地运行。

限权法官与法官助手的双轨制运行

（一）一分为二的设想与基本思路

伴随员额制法官改革的推进，制度倒逼产生比法官群体基数更大的法官助理群体，在厘清法官助理位、权、责界限的基础上，如何有效发挥法官助理在审判团队中的作用，于司法改革而言事关重要。合理的分工提升效率，精细的分工促进专业，如此庞大的法官助理群体，通过岗位和权能的合理安排，才能在最大限度上实现审判力量的整合和司法审判的高效运转。回顾法官助理的权能，其包含了与审判相关的业务性工作和事务性工作，那么将法官助理一分为二，由两个相对独立又可以彼此融合的团队分别从事上述两项职责，与专业化、精细化的改革目标异曲同工。一分为二的制度设计，可以培育助理团队的递进和阶梯功能，在一个审判团队中，员额法官相当于团队的掌舵人，法官助理根据自身的业务素养和工作能力，分配在适应其能力的相应岗位。专业化的培养可以为员额法官的遴选提供源源不断的人才供给。法官助理的工作在很大程度上依附于员额法官的审判工作，其提供的工作成果最终转化为员额法官工作成果的一部分，对团队进行合理分工和岗位分类，也是员额法官根据案件审理需要，考量助理业务能力，从而实现团队流动性、有效性管理的需要，不同岗位的存在，可以为员额法官进行团队成员调整、提升团队审判力量提供可行性选择。

在我们的传统观念中，某一职务的助理往往是该职务的后备选择，从现有的法官助理来看，其与员额法官的入职途径并无差异，委任制是两者共同的特征，我们也称他们为体制中人，可见，现有的员额法官和在原有队伍中转化的法官助理是在一个相对封闭的体制中进行选拔任用的，当然，能够在这个体制中的都经过了考试或选拔的层层筛选，其本身的素养是有所保证的，但长期的封闭性运作，其形成的法律职业群体又在一定程度上脱离与社会的联系，其法律视野的范围也容易受到影响。在有的试点法院，在现有委任制法官助理之外，又出现了法官助理的另一种形态，聘任制法官助理。聘任制法官助理的出现，一来弥补了委任制法官助理人数上的不足，二来为法官助理队伍提供了全社会化的人才流动，为法官助理群体提供了源源不断的新鲜血液，也为员额法官的团队建设提供了更鲜活的力量。现有的司法改革的方向不能被动摇，与之相伴的阵痛我们必须去承受，无论是法官精英化还是专业化，其对应的员额法官人数在现有法官的基础上都必须予以减少，与之相对的，法官助理的人数相应增加是必经之路。委任制法官助理具备专业性强、稳定性强的优势，能够为员额法官的审判履职提供优质的审判辅助，也能为员额法官的遴选提供储备充足的人才供给，对聘任制法官助理而言，其一部分会坚定地留在体制内发挥与委任制法官助理相同的功能，另一部分的有效流动不仅能盘活人才储备的蓄水池，也在流动中提供一定的社会化的创新和更广泛的视野。

基于一分为二的设想，根据法官助理从事的工作偏向于业务性还是事务性，在法官助理的岗位设定时应有所区分，其相应的职责也应有所不同。在最高法院界定的十二项职能中，其中争议较大的是法官助理是否享有调解权、能否代为草拟裁判文书，这两项职能应归属于与审判有关的业务性工作，在一定程度上行使了判断的职能。而更重要的区别在于应赋予一部分法官助理必要的裁判权，将一部分案件的裁判权交由一部分法官助理来行使，比如金融机构的大量信用卡案件，其借款事实清楚、证据确实充分，仅仅因为当事人无法送达而采用公告程序，实际上这些案件的处理，也完全可以交由该部分法官助理来处理。对这部分法官助理又可称之为限权法官，其在从事一部分与审判工作的业务性辅助工作之外，仍享有对部分简易案件的裁判权。另一部分的法官助理主要从事与审判工作有关的事务性工作，偏向于辅助法官完成审判工作中的相关辅助工作，这部分法官助理又可称之为法官助手。在这两类法官助理中，对限权法官的业务素养要求往往更高，他们也称为员额法官遴选的主要储备人才，至于法官助手，在符合员额法官遴选的条件下，也应享有成为员额法官的权利，只是在审判团队具体分工时，将法官助理进行一定程度的分类，一来严格限制法官助理与其他辅助人员混用，二来保证各法官助理在审判辅助工作中有所侧重，提升法官助理的专业性，促进审判力量的有机整合。

（二）大审判团队构建

1.大审判团队构建的意义

专业化审判团队的建立，在很大程度上改变了司法行政化的管理模式，弥补了法官司法能力不足的短板，最大化地发挥业务精良的法官的专业优势，使法院产出的司法产品，最大程度地体现公平正义。建立以员额法官为核心的审判团队其核心要义就在于让少数业务精良足以胜任的高水平法官成为业务带头人，辅之以其他若干法官助理和书记员，依照相应的工作模式展开审判工作，在具体案件的审理过程中代替传统模式下的院、庭长对案件质量把关。

2.大审判团队的具体组成

组建若干支1+2+3+5+3+N的专业化审判团队，即由3名员额法官、3名限权法官、5名法官助手、3名书记员组成基本团队，在团队年办案基数的基础上，当案件数增长至一定幅度时，增加N名限权法官、法官助手和书记员，当案件数减少至一定幅度时，减少N名限权法官、法官助手和书记员。无论案件增长还是减少，员额法官对团队案件的业务指导地位是不变的，相对充裕的辅助人员可以在一定程度上吸收消化上下浮动的案件数量变化。在若干审判团队中，更进一步的改革可以考虑形成一定程度的专业化审判模式，不同审判团队对不同类案的业务方向有所侧重。

首先，以员额法官数量为基准除以三，确定审判团队的数量，在员额法官中挑选与审判团队数量相同的业务带头人，即业务精良的员额法官，也就是审判团队中的“1”，这名员额法官的素质和能力决定了该审判团队的司法审判能力和案件绩效，对该类法官的遴选不应着重其职位高低，更应从司法能力出发，考量其具体的工作业绩、承办的疑难重大案件、相应的司法调研能力、法律同行的认知度。

其次，在审判团队中搭配另外两名员额法官组成一个合议庭，对另两名员额法官的搭配应考虑各审判团队业务能力的侧重和业务素养的平衡。在案件数量较少的基层法院，如果审判团队审理的案件平均分配而不做专业化区分，主要考虑各员额法官的资历、能力、新老搭配，在案件数量较多的基层法院，如果各审判团队的案件有相应的专业化区分，应主要考虑各员额法官的专业方向，结合团队案件特点进行合理搭配。这样搭配有利于做到优势互补，也尽量避免各审判团队之间强强结合、弱弱结合的局面。

再次，构建员额法官和法官助理之间的双向选择模式。在3名员额法官确定的基础上，可以通过员额法官和法官助理的双向选择组建审判团队，此处的法官助理包含了文中所述的限权法官和法官助手，并将这两者的比例初步限定在3名限权法官和5名法官助手，通过双方选择得以组建的审判团队自然成立，通过双向选择无法有效组建的审判团队，在结合剩余人员的专业方向、业务素养综合配比，尽量保持各团队辅助力量的相对均衡。

最后，每个审判团队搭配3名书记员，主要从事纯事务性工作。考虑司法改革对书记员的安排是单独序列管理，相对晋升空间有限，从激励书记员的工作积极性出发，对各团队的书记员进行绩效考核，考核优秀一次的可以晋升一次工资。

3.大审判团队中的法官助理分工

在审判团队的人员分类中，主要由三大类组成，员额法官、法官助理和书记员。员额法官与书记员的具体职责相对比较明确，法官助理在团队中通过厘清法官助理在审判团队中的职责便能将其与员额法官、书记员的职责进行区分。

限权法官和法官助手都属于法官助理序列，最高法院关于法官助理职权的规定均适用于两者，两者最大的区别在于限权法官享有员额法官的一部分职权——案件的裁判权。需要注意的是限权法官的裁判权相对独立，同时又受到一定程度的限制，一方面在案件分配和管理方面，其具备裁判权的案件是限定在一定范围内的，另一方面，其制作的判决书需要团队中的员额法官予以签发。在履行审判辅助工作时，限权法官与法官助手虽然在规定层面具备相同的职权，基于限权法官从事一部分案件的审理工作，而法官助手专职于审判辅助工作，在具体工作量承担和部分职责分工时应当有所侧重，相对而言，限权法官的业务素养和工作能力优于法官助手，其承担的业务更接近审判的核心业务。

限权法官兼具员额法官的一部分职权和法官助理的职责，除了依法审判分配至其名下的案件外，还要对员额法官行使员额法官承办案件的辅助性工作。考虑到限权法官承办简易案件的工作量，在分配辅助性工作时，应平衡其工作量，同时考虑限权法官的业务技能比法官助手更加娴熟，在做具体分工时，限权法官承担更多接近审判核心的辅助性工作。其次，限权法官作为员额法官的主要储备人才，其核心辅助工作分别是主持调解、草拟判决书和法律研习。基层法院不同于中级、高级法院，其更多的案件需要在查明事实的基础上促成当事人和解，而主持调解的能力也是法官的一项重要技能，在团队运作的过程中，对员额法官实际承办的案件，限权法官更多地承担庭前调解的职责。判决书体现了法官对案件事实、法律关系把握的水平，一份高质量的判决书体现了一个法官的司法裁判能力，在员额法官的指导下草拟裁判文书，是一个限权法官对疑难复杂案件学习提升的过程，也是限权法官在辅助员额法官承办案件需要承担的主要工作。至于法律研习，案件审理的过程就是往返于事实和法律之间的过程，在审理具体案件时，需要对法律关系、法律事实进行研习，以作出正确的判断，在经验总结提升上，对法律的研习不仅是对审判经验的总结，也为以后的案件审理提供实际的裁判指引。法律研习的能力，在一定程度上决定了裁判的质量，也只有具备高素养的法律储备能力，才能在疑难复杂案件的错综复杂的法律关系中抽丝剥茧，探究法律事实和客观事实的有机统一。

在司法改革的进程中，法官助理制度多次登上改革的舞台，但都铩羽而归。也正是这一次又一次的探索和失败，我们应当从中总结经验和教训。法官助理制度成功与否，与当下的司法环境息息相关，制度本身应当符合司法运行的规律，并建立相辅相成的配套机制。大审判团队的建立是法官助理制度试行成功的制度性条件，在组建大审判团队的基础上将法官助理与员额法官进行配比，能够实现审判效率的最大化提升，破解当下司法供给不足的难题。将法官助理定位为纯粹的法官助手，在历次司法改革的经验教训中，不难发现法官助理的传统定位无法解决司法实践的现有难题，引入限权法官的概念，在审判团队中并轨运行限权法官和法官助手，不仅保障了员额法官在审判团队中的核心指导地位，也有助于破解司法供给不足的现实困境。