■李 燕

一、全国人大特别调查制度难以启动的原因

近些年来，随着经济社会的不断发展，众多引发公众关注的重大公共事件频现，例如甬温线铁路交通事故、天津港爆炸事件以及地沟油事件等。这些事件或者造成了较大数量的人身伤亡，或者危害了公共安全，无一例外引起了公众的担心和焦虑。在发生这类事件后，只有成立调查委员会通过独立、公正、科学的调查并向公众报告事件发生的原因及真相并进而采取应对措施，才能在一定程度上缓解公众的焦虑。特别调查制度就是在发生特定问题或者重大事件后，为了查明特别问题或者重大事件发生的原因，根据最高立法机关或最高行政机关的决定成立临时性的调查机构进行调查的制度。

我国《宪法》第71条规定了全国人大特别调查制度：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”但从近60年的制度实践来看，全国人大调查权的实施效果并不理想，迄今为止，全国人大及其常委会从未启动过特别调查。这显然与党的十九大报告提出的“支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”的要求相去甚远。近年来，理论界对人大调查制度的研究主要围绕两个方面展开：一是从比较法的角度介绍国外特别调查制度，以期为我国人大调查制度的启动提供域外的参考①；二是立足我国宪法和法律的规定，分析人大特别调查制度存在的问题及完善建议②。从这些研究来看，全国人大特别调查制度难以启动的原因可以归结为三个方面：体制上的制约，文化上的影响和法律规定的不完善。［1］其中，法律规定太原则、操作性不强直接导致了启动特别调查的困难，主要表现为以下几点。

首先，“特定问题”的发生是全国人大启动特别调查的条件，但对于何为“特定问题”，宪法和法律并没有进一步明确。宪法虽然规定人大在“认为必要时”可以启动特别调查，但对于什么情况下属于“认为必要时”却未能进一步作出解释。不仅如此，《议事规则》和《监督法》更将宪法规定的“认为必要时”限制为“属于其职权范围内的事项”，进一步缩小了特别调查的适用范围。加上宪法和法律没有关于全国人大必须启动特别调查的义务条款和责任条款，从而导致是否启动特别调查完全取决于全国人大或常委会对情况和形势的自主判断。

其次，宪法和法律关于调查委员会的工作程序规定甚少。《全国人民代表大会组织法》第38条规定：“全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会的组织和工作，由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会决定。”这一规定实际上授权全国人大及其常委会自行决定调查委员会的组织和工作程序。但目前还没有出台专门的《调查委员会法》，从而导致关于调查委员会的地位及组成、人员构成、在调查中所必需的强制性权力、需要遵循的程序等，均缺乏明确的法律依据。

再次，对调查报告的提交和议决程序规定的不够明确。调查委员会作为临时工作机构并没有决定权，因此调查委员会在调查结束后应当及时向组织它的人大常委会提交调查报告。调查报告是调查委员会的工作成果，也是成立调查委员会的直接目的，对于调查委员会提交的调查报告，全国人大或者常委会应当及时审议进行表决，调查报告需经全体会议通过后方具有法律效力。对此，《宪法》要求全国人大或者常委会“根据调查委员会的报告，作出相应的决议”。但是《议事规则》和《监督法》却作了不同规定，仅要求“常务委员会根据报告，可以作出相应的决议、决定”。这是否意味着常务委员会对于调查报告可以表决也可以不表决？另外，宪法和法律也未对调查报告的提交时限作出明确规定，可能导致调查的拖延。

最后，宪法和法律对调查报告的效力以及调查报告的公布未作规定。通过公开让调查获得公众的支持，从而形成对政府的舆论压力，这是调查制度发挥作用的关键。此时，“调查委员会实际上起的是一个道德法庭的作用”［2］。因此，调查报告经审议通过后，除法定不公开或者裁量不公开的情形外，一律应当公开。

二、特别调查制度的理论基础

特别调查制度的历史几乎与议会的历史一样悠久，有议会就有特别调查。1340年，英国议会成立了一个调查委员会，负责调查拨给羊毛业的补助金被国王用于战争的情况，此次调查被认为是世界上最早的特别调查制度。［3］(P53)特别调查制度在英国产生以后，相继在美国、德国等国家得到了确认和发展，大多数国家都在宪法层面确认了特别调查制度。从各国宪法和法律关于特别调查制度的规定来看，特别调查制度的内容主要包括以下几个方面。

(一）调查对象

作为立法机关的“固有权力”③，特别调查制度主要是为了辅助立法机关履行立法权、监督权和重大问题决定权。相应地，特别调查制度一般在三种情况下启动。一是了解与立法有关的信息。对此，1995年《格鲁吉亚共和国宪法》第56条规定：“在格鲁吉亚宪法和议事规章规定的情况下，根据四分之一多数议员的要求，议会可以成立调查委员会或其他的临时委员会。”二是为了监督政府部门的活动或者政府官员的行为。例如1958年《法国宪法》第51-2条规定：“为实施宪法第24条第1款确定的监督和评估任务，议会两院得依法律规定的条件设立调查委员会以搜集各类信息。”三是当发生了涉及公共利益的重大事件时启动调查，此时调查的目的在于查明政府行为是否应当负法律责任，同时对是否需要完善行政管理体制作出决定。例如1993年《捷克共和国宪法》第30条规定：“为了调查公众关注问题，众议院可以设立调查小组，但须至少五分之一的议员提议。”

（二）调查机构

特别调查是由议会通过决议成立特别调查委员会来实施。特别调查委员会不同于常设委员会，无权审议议案，只接受议会的委托对某一事情进行调查，并在调查结束后向议会提交调查报告，完成指定任务后随即解散。调查委员会的组成人员一般要求是议会成员，人数为单数。为了体现议会各政党的力量对比，有的国家要求调查委员会的人员组成与议会党派同比例。例如1975年《希腊共和国宪法》第68条第3款规定：“根据议事规则的规定，议会和调查委员会，以及第70条和第71条规定的议会分组会议，应当按照政党、党团和独立议员人数的比例建立。”为了便于就一些专业性较强的问题进行深入调查，调查委员会可以聘请有关专家参加调查工作，但专家不是调查委员会的组成人员。

（三）调查机构的调查权

为了保证调查的效果，调查委员会一般会被赋予必要的强制调查权，有权传唤证人出席作证；有权要求证人提交文件和资料以及将不服从调查命令的证人报告给议会要求议会予以处罚等，其中藐视处罚权被认为是一项最重要的强制调查权。例如1993年《加纳共和国宪法》第103条第6款规定：“根据本条任命的委员会在下列情形下享有高等法院或者高等法院法官审判时的权力、权利和特权：（1）强制证人到会并进行宣誓；（2）强制提交文件；以及（3）发表委任状或者请求书询问国外的证人。”在调查中，为了追求效率，多数采用调查性程序，但对比较重大的公共事件调查，为了保证取证公正，调查委员会还可以采取交叉询问、传唤证人等对抗性的司法调查方法。

（四）调查报告的提交和公布

特别调查的启动总是基于一定的目的，调查委员会不能为了调查而调查。因此，各国均要求调查结束后必须提交调查报告。调查报告应当包括调查过程、调查结论、结论依据以及处理建议等。例如2002年《巴林王国宪法》第69条规定：“委员会或议员应在调查之日起4个月内提交调查结果。”如果调查时限较长，一般还会要求调查委员会提出中期报告。之所以作出这样的规定，一方面是使调查情况能够及时反馈社会，另一方面也是出于对调查工作的监督。调查报告提交后，一般应作为审议事项列入议会的议事日程，经议员多数投票通过后发生法律效力。调查报告经审议通过后，除法定不公开或者裁量不公开的情形外，原则上应当一律公开。

三、特别调查制度的模式

特别调查制度发展到今天，形成了以英国为代表的行政机关主导模式和以德国为代表的立法机关主导模式。

（一）以英国为代表的行政机关主导模式

特别调查制度起源于英国，最早是英国议会监督政府的重要手段，但是进入20世纪以后，英国议会开始改革特别调查制度，改革的总趋势是：从立法机关主导向行政机关主导转变，行政机关在特别调查中的权力越来越大。

特别调查制度产生后，英国议会经常成立调查委员会对政府进行监督，这一时期调查依据的不是明确的法律，而是惯例。议会对政府的调查也得到了法院判例的支持。在1881年戈芬诉唐纳利案中，王座法院的菲尔德法官认为，特别调查委员会为达到调查目的有权要求证人出席并回答相关问题，否则构成对议会的藐视。［4］但是议会成立的调查委员会主要由议员组成，其组织的不公正性在1913年马可尼丑闻调查中暴露无遗，调查委员会接连公布了三个互相矛盾的报告，“致使这种委员会的信誉大受损害”［5］(P547)。于是英国开始启动对特别调查制度的改革，并于1921年制定了《调查裁判所（证据）法》。根据该法，虽然调查决定权仍由议会掌握，但调查实施权已经转移给掌握行政权的英王或者大臣，由他们任命调查裁判所；法律还赋予调查裁判所拥有与高等法院同等的调查权，授权调查裁判所对拒绝调查的行为可以采取必要的强制手段，对情节严重者还可以报告给高等法院要求其以藐视法庭罪予以追诉。在《调查裁判所（证据）法》中，议会保留了调查的决定权，调查的执行权则由议会转移给行政机关，此时议会和政府共同分享特别调查。［6］

这一模式在2005年被《调查法》所取代并构成了目前英国特别调查法治的基础。《调查法》重新界定了议会和行政机关的调查权限，进一步加强人权保护，将调查的意义与实质的治理联系起来，以期实现一种“经由调查的治理”［7］(P647)。《调查法》的内容主要有以下几点。

首先，《调查法》将调查的决定权和实施权都赋予行政机关，进一步扩大了行政机关在调查领域的权力。《调查法》第1条规定，当发生了引起或者可能引起公众关注的事件时，享有管理权的部长可以任命调查委员会负责调查。此外，只要民间调查符合要求，部长也可以将民间调查转化为政府主导的调查。

其次，《调查法》区分了司法调查和特别调查，并在特别调查中确立了非确定责任原则，强调调查的治理功能。正如英国最高法院大法官克拉克所言，调查的目的，“其一是确定事实，其二是吸取教训，以保证未来不会出现同样的错误”［8］。当然，非确定责任原则并不意味着豁免责任，而是指这种调查所确定的事实不会用来决定任何与调查有关人员的民事或刑事责任；如果需要追究民事或刑事责任，在调查结束后由司法机关另行启动司法程序追责。这是因为特别调查和司法调查在调查目的、证据规则、程序保障，证明标准等方面均存在差别。

再次，《调查法》重新界定了权力的作用范围和方式，更加注重人权保障。一方面，《调查法》规定调查主席无需另外授权就享有法定的强制调查权，可以采用通知或者命令的方式要求证人到指定的地方接受调查，如果证人不配合调查，调查主席可以请求法官予以协助强制执行其命令；也可以向法院起诉，要求追究证人的责任。另一方面，《调查法》也为证人提供了救济途径。无论是实体权利还是程序权利受损，证人、与调查有利害关系的参加者，甚至社会公众都可以提起司法诉讼。

最后，《调查法》更加注重调查报告的提交和公布。《调查法》规定调查报告的提交和公布包括三个相关的环节：首先，调查委员会在调查结束后必须向部长提交一份调查报告，如果调查时间过长可以先行提交一个中期报告；其次，调查报告提交给部长经审议后应由部长及时安排公布，原则上除了法定不公开或者裁量不公开的情形外，报告必须充分公开便于公众查询；最后，当报告根据法律规定公布后，部长应当在报告公布后尽快向议会报备。

（二）以德国为代表的立法机关主导模式

与英国依据惯例进行调查不同，德国从一开始就通过宪法确认了议会的特别调查权。除1871年《德意志帝国宪法》没有规定外，德国各个时期的州宪法均对议会调查权作出了规定。但德国现代特别调查制度却始于1919年《魏玛宪法》。《魏玛宪法》第34条规定：“国民议会可设立调查委员会，若五分之一的议员申请则必须设立。此类委员会于公开审理时就其或申请人认为必需之证据进行取证。调查委员会可以三分之二多数意见排除公开审理。该委员会议事程序及委员会人数由议事规则规定。法院及行政机关负有义务配合委员会取证；经后者要求，须提交相关政府文案。委员会、经委员会请求之政府机关听取证据时，可参照《刑事诉讼法》精神适用相关规定，但书信、邮政、电报及电话秘密权不受此限制。”1949年《联邦德国基本法》基本沿袭了《魏玛宪法》的规定，只是增加规定了法院对调查委员会的决议无审查权，但对决议所依据的事实问题，可以自由地加以评价和判断；另外，把有权提议设立调查委员会的人数增至全体议员的四分之一。2001年6月26日，德国《调查委员会法》正式实施。目前德国规范特别调查制度的主要法律是《联邦德国基本法》第44条和《调查委员会法》。

德国以立法机关为主导的特别调查模式，在很多方面都具有开创性，其具体特点如下。

首先，注重对少数议员的权利保护。不论是《魏玛宪法》规定的五分之一，还是《联邦德国基本法》规定的四分之一，只要达到法定人数提议，议会就有成立调查委员会的义务，且非经申请人同意，调查的主题不能随意更改。这些规定都是为了保护少数议员的调查权利，避免少数议员的提议权流于形式。不仅如此，《调查委员会法》第4条规定联邦议院在任命调查委员会时要与党派同比例，要求每一个党派（特别是少数派）在调查委员会内都有代表。关于保护少数议员调查权利的重要性，德国宪法法院在1978年的“议会调查案”中强调：“对于议会体制的政府，议会多数并不主要监视内阁。这正是反对派的任务，而作为常规，它们是少数派。要使议会控制实现其目的，就不得削弱少数建立调查委员会的宪法保障之权利……最重要的是，少数必须有自由去定义调查的性质。多数派不得违背申请者的意愿，强调调查委员会去查询更多事实。这将给委员会的工作带来不正当的延误，并混淆调查的目标和结果。”［9］(P304-305)受德国影响，很多国家在宪法中明确规定如果达到法定人数提议，议会有义务成立调查委员会。例如1998年《阿尔巴尼亚共和国宪法》第77条第2款规定：“议会有权利并应四分之一的议员的要求有义务指定调查委员会审查特定的问题。”

其次，强调公开原则。在德国，调查委员会的会议是公开的，政党指定的人员可以参加调查委员会的讨论会，证据也必须公开出示，如果调查委员会成员经简单多数表决或者出现了法定事由也可以转为秘密进行。实行公开原则是调查制度发挥作用的关键，因为调查委员会本身并没有决定权，实际上起的是一个道德法庭的作用，只有通过公开让政府的行为暴露在公众舆论下，从而使议会的监督获得公众的支持，调查才具有实效性。

再次，调查委员会享有广泛且有力的调查权。调查委员会有权根据刑事诉讼法的规定，在不侵犯公民通信、邮政和电信秘密的前提下，强制收集证据和传唤证人。如果证人无正当理由拒绝作证，调查委员会有权对其处以最高10000欧元的罚款，并向有关法院申请发出强迫其作证的拘留令，但这种强迫不适用于有保守职业秘密义务的人。除此之外，如果调查委员会认为需要强制调查某些证据材料，有权要求有管辖权的法官签发扣押令予以协助。但经审核发现证据对于调查来讲并不重要，应当立即将证据返还，不可损害或者无限制扣押。不仅如此，如果调查委员会的设立是为了监督政府，调查委员会还可以向联邦政府行使“出示文件权”，此时联邦政府不得以保密为借口拒绝调查。此时如果就提交证据发生争议，在调查委员会或者议会四分之一成员的要求下，联邦宪法法院应当作出判决。

最后，明确调查报告的效力及提交程序。调查委员会在调查结束后应当向联邦议院提交书面的调查报告，当调查委员会有足够预见在本届议会任期结束前完成不了调查任务，应当及时就调查的程序和结果向议会报告。调查报告应当载明调查的过程、调查结果以及调查委员会的调查意见。对于调查委员会的调查结论，法院无权审查，但如果法院在另案审理中，发现该案涉及调查委员会调查的同一事实，法院可以不受调查报告的约束对该事实作出自己的评价与判断。

四、我国特别调查制度的建构思路

（一）我国特别调查制度的路径选择

在我国，全国人大虽然从未启动过特别调查，但是在行政管理实践中，国务院根据《安全生产法》第83条已经多次成立调查组对特大安全事故进行调查。据统计，自2003年国务院成立第一个调查组——“国务院川东北气矿12·23井喷特大事故调查组”以来，国务院启动的特别调查超过了30余次。从性质上来讲，国务院依据《安全生产法》对行政管理领域的特大事故启动的特别调查是源于全国人大的授权，也应当属于全国人大特别调查制度的组成部分。“对于议会通过立法委托给行政机关行使的调查权，很多学者在讨论议会调查权时都忽略了。但这些调查权事实上是存在的，而且和议会调查权存在逻辑上的联系。”［10］全国人大通过立法授权国务院实施特别调查，是扩展自己社会管理能力的一种需要。与全国人大职权相对应，全国人大特别调查的范围也应包括三个方面：立法调查、监督调查和公共调查。立法调查和监督调查一般为全国人大行使权力所必需，一般不会轻易授权国务院。而公共调查，一般是针对引发公众广泛关注的重大事件进行，这类事件往往发生在行政管理领域，需要通过调查以掌握事件发生的原因从而明确相关部门的责任，并采取必要的措施以应对未来可能发生的事情。对于这类调查，全国人大完全可以授权国务院实施，实际上全国人大也是这样做的。

当然，国务院实施特别调查要遵循以下原则。首先，全国人大和国务院在调查权限上存在分工。为了加强行政管理，全国人大将属于行政管理领域的事项授权国务院调查，国务院也仅有权对其行政管理权限范围内的事项进行调查，专属于全国人大调查的事项，国务院不得进行调查。例如对于辽宁贿选案就应当由全国人大负责调查。其次，对于国务院的调查，全国人大始终保留监督权和最终决定权，如果全国人大对国务院调查的内容有异议，可以进行监督。最后，即使全国人大已经授权给国务院调查的事项，全国人大仍然有权随时亲自调查，尤其是当国务院的调查违反公正，不能令人信服时，必须由全国人大常委会进行调查才能显示出公正性和说服力。这通常发生在涉及行政官员的调查，或者需要通过调查追究行政官员的责任时。

因此，我国的特别调查制度不仅包括宪法第71条授予全国人大实施的特定问题调查制度，还包括国务院的特别调查制度。笔者认为，在全国人大特定问题调查制度尚未启动的当下，一些涉及行政管理领域的重大事件，可以交由国务院负责调查，在探索国务院特别调查制度完善的同时，为加快启动全国人大特别调查提供经验参考。

（二）完善国务院特别调查制度

一是明确国务院特别调查制度的启动程序。关于国务院特别调查的启动，现行法律仅规定由国务院组织调查，对提议程序并没有作出进一步的明确。例如《生产安全事故报告和调查处理条例》第19条仅规定“特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查”。这一规定将启动调查的主动权仅赋予了国务院和政府部门，并没有为民众参与调查提供机会，对于调查权应当如何启动也没有明确。

在现代社会，治理理念盛行。治理导向的思路不再把公众完全看作是被管理者，相反更强调公共事件中公众参与的积极意义，并把这种参与看作是社会压力和利益诉求的一种释放。也正是出于这种考虑，党的十九大报告指出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”在特别调查制度的构建中，我们应在特别调查制度中引入公众参与原则，增加规定国务院调查启动的提议制度，例如规定特定事项、特定条件，此时国务院有启动调查的义务，如此才符合现代社会治理的基本要求。

二是确立非确定责任原则。在《生产安全事故报告及调查处理条例》等规范国务院特别调查制度的法律中，都规定“事故调查组应当邀请检察机关派人参加”，以便“在查清事故原因的同时对事故责任者依法追究责任”［11］。这种调查模式过于强调责任追究，反而忽视事故原因的查找、预防措施的制定，并不能完全适应新形势下特别调查制度的功能定位。

如果说早期的特别调查制度以查明责任、严格追责为导向，那么随着社会的发展，人们开始认识到，很多事件特别是事故的发生并不是人们愿意或者故意造成的，通过调查事故发生的原因并在此基础上对现行制度进行反思，从而提出有效的预防措施以防止今后类似事件再次发生，也应当成为特别调查制度的一个重要功能。从这个意义上来讲，特别调查制度不只是对社会与制度问题的单纯发现，它还具有促进治理的实践意义，是社会发展的必要动力机制。因此，为了更大程度地还原事实真相，我国法律应当严格区分司法调查制度和特别调查制度，在特别调查引入非确定责任原则，规定证人作证豁免制度，减少证人作证的顾忌，从而有利于事实真相的查明。

三是增加规定调查委员会的法律保障和权力行使的限制。《生产安全事故报告和调查处理条例》第26条虽然规定被调查人有接受调查的义务，但并没有明确规定对于不服从调查的人，调查组是否有强制调查的权力。实践中，事故调查组对重大安全事故的调查往往涉及行政管理中存在的问题，调查结果极有可能会对相关国家机关及其主要官员造成不利影响，从而导致调查遭到抵制。建议赋予调查委员会一定的强制调查权，同时对调查委员会及组成人员提供法律上的保障。例如通过法律规定调查委员会非经法定程序不被解散；调查委员会在调查时可以采取必要的司法措施，对抵制调查或者拒不提供证据的公民或法人可以请求法院予以协助强制执行其命令，也可以向法院起诉，要求法官追究证人的相应责任等。当然，法律也必须规定调查委员会在行使权力时应当遵守宪法和法律，尊重被调查人人权，保守被调查人秘密。特别是当调查委员会采取强制调查时，应当赋予证人相应的救济途径。

四是完善调查报告的提交和公布程序。虽然《生产安全事故报告及调查处理条例》第29条至34条对调查报告的提交时限、形式、内容和报送等事项作了规定，2014年《安全生产法》新增第83条也强调“事故调查报告应当依法及时向社会公布”。即便如此，我国法律对调查报告在促进治理方面的潜在作用仍重视不够。一方面，事故调查报告往往具有综合性，常常是由来自不同部门的人员共同完成的，如果彼此之间缺乏沟通可能导致报告前后出现相互矛盾的情形。另一方面，《生产安全事故报告及调查处理条例》第31条只规定了“调查报告报送负责事故调查的人民政府”，第34条仅要求“公布事故处理情况”，而对于调查报告是否应当公布及公布的范围没做规定。实践中，调查报告也往往只在相关部门内部分享，这也使得其他部门失去学习的机会。

建议将调查报告的提交作为调查委员会的一项法定义务予以规定，要求调查结束后的一段合理时间内，调查委员会必须向国务院提交调查报告。调查报告提交给国务院审议后，原则上除法定不公开和裁量不公开的情形，国务院应当立即安排公布。当调查报告公布后，国务院负责人还应当尽快提交给全国人大常委会备案。不仅如此，法律还应当明确调查报告的法律效力，也即，调查报告认定的事实对于人大、被调查机关乃至法院具有何种法律效力。

（三）加快启动全国人大特别调查制度

由于国务院的特别调查仅限于行政管理领域的重大事件，一些特定问题仍然需要全国人大亲自调查。当前，应当通过完善法律规定为全国人大启动特别调查提供法律依据。

第一，在简化现有启动程序的基础上，增设全国人大启动调查的义务规定。《全国人民代表大会议事规则》第46条规定：“主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请大会全体会议决定。”该条是对现行宪法中“必要的时候”的具体化。即便如此，这一规定在实践中操作起来仍然比较困难。原因在于：一方面全国人大全体会议会期较短，在发生特定问题时很难紧急召集，所以全国人大的此种权力几乎没有行使的机会；另一方面，这一规定虽然重视了主席团和代表团的作用，但“十分之一以上的代表提出动议”的要求显然比较苛刻，不利于发挥代表的监督作用。相比之下，《各级人民代表大会常务委员会监督法》第40条规定的“委员长会议、主任会议或者五分之一以上常务委员会组成人员有权提议组织关于特定问题的调查委员会”则显得更为可行，不过后者却没有提及人大代表的提议权，这不能不说是一个缺憾。因此，应当借鉴其他国家的做法，简化现行法律规定的启动程序，尽量减少提议的法定人数要求，例如将十分之一以上的代表的数量减少为100人。同时，为了保护这些代表提出动议的权利，建议增设全国人大启动调查权的义务规定，可以规定在达到法定数目的代表提出成立调查委员会时，全国人大有义务成立特别调查委员会。

第二，通过立法进一步完善特别调查委员会的组织和工作程序。特别调查委员会一旦成立，其组织形式和工作开展等许多重要的问题，需要通过法律作出规定。具体来讲，至少有以下几个问题必须尽快由法律来明确。

一是明确“特定问题”的含义和范围，为启动特别调查提供明确的法律依据。从世界各国的宪法和法律规定来看，特定问题一般指特别的事务或专门性问题，往往包括：（1）调查立法机关和政府部门某一方面的活动；（2）调查个别议员（代表）和政府官员的活动；（3）审查有特殊需要的案件或不属常设委员会所管辖的案件。结合我国实际，借鉴其他国家的做法，可以通过法律以概括式和列举式相结合的方式对特定问题作出规定，使特定问题调查涵盖以下一些涉及面广、影响重大或是引起群众强烈不满乃至引发上访、示威等群体性事件的问题。例如政府针对本辖区内社会发展和人民生活的重大立法或重大决策不当；政府及其工作人员的失职、渎职行为，尤其是重大失职和滥用职权、徇私枉法、以权谋私和腐败等问题；对两院不予受理、处理不力或处理错误的重大案件以及对全国范围内具有重大影响的突发性事件等。

二是通过立法进一步规范特别调查委员会的工作程序和工作方式。鉴于调查委员会所调查的问题都是具有全局性或者重大影响的问题，因此在赋予调查委员会享有足够的调查权来获得证据和信息的同时，也必须对其工作程序和方式进行规范。例如调查程序包括辩论、听证、传唤证人、搜集证据等均应当遵循正当程序原则，尽可能保障公众对调查工作的知情权，促进调查工作的公开化或透明化，使公众有权通过法定渠道和程序了解调查工作。不仅如此，还必须对调查的最长时限进行限制，规定若在法律规定的最长时限内调查委员会仍不能完成调查报告，人大常委会可以通过会议的方式，责成该调查委员会提交不能如期完成调查的说明，并责成其在延长期限内务必提交调查报告，或者直接重新组建调查委员会进行调查。

三是进一步明确调查报告的效力以及全国人大对调查报告的处理程序。调查报告是组织调查委员会的直接目的，调查报告应当在分析资料和证据的基础上，对特定问题发生的原因进行分析并就国家机关是否应当承担法律责任提出建议，以便全国人大根据调查报告作出相应的决定。调查委员会提出调查报告后，全国人大或其常委会必须据此作出相应的决议，阐明其对被调查事项的观点和态度，纠正被监督者的错误，这是全国人大特别调查制度得以完整行使的必然要求。

注释：

①具体参见：甘超英《德国联邦议院的调查权》（《中外法学》1998年第1期）；朱孔武《香港立法会调查权的法理探析》（《政治与法律》2009年第8期）；胡锦光、温泽彬《议会调查权及其限定》（《河南政法管理干部学院学报》2011年第5期）；郑贤君《国会调查权：一项独立的准司法权力》（《首都师范大学学报》2013年第3期）；郑贤君《论国会调查权的宪法界限》（《法学评论》2014年第1期）。

②具体参见：朱福惠《全国人大调查权研究》（《现代法学》2007年第5期）；袁兵喜、李秋高《全国人大调查权能研究》（《政治与法律》2010年第6期）；温泽彬 《人大特定问题调查制度之改革》（《法学》2015年第1期）；郭大林《全国人大特定问题调查权的宪法之维》（《政治与法律》2015年第12期）；秦前红、王宇欢《特定问题调查制度研究》（《中国地质大学学报（社会科学版）》2016年第6期）。

③See Watkins v.United States,354 U.S.178(1957).