中国信息通信研究院|毛骏

2017年12月，美国联邦通讯委员会（FCC）以3∶2的投票结果，废除网络中立原则。两年前的2015年2月，FCC以3∶2的投票结果，赋予网络中立原则法律效力。同样的投票结果，不一样的存废结论，让我们惊叹于美国政治游戏的同时，也撩开近几年来，看似平静的基础通信运营商与互联网之间行业竞合博弈的面纱。

网络中立废立注定成为行业竞合的关键扰动因子

FCC制定的网络中立规则，主要要求网络服务提供商必须平等对待不同公司的合法内容，不得向支付更高费用的互联网公司提供更快网速。从要求本身的字面表述来看，我们可以很快地找到网络中立规定中的两个主角：网络服务提供商和互联网公司，责任义务基本都在一方。

如果从企业商业范畴来看网络中立，或多或少人们会感觉哪里有点儿不对。到底哪里不对呢？我们知道一个完整的商业过程，是由买卖双方在既定的市场规则下进行公平交易的。由此可见，既然双方都是盈利性的公司，那么在商业视角下，网络中立规定应该既含有“平等对待”也应该含有“付费优先”的内容。那么，为什么美国《通讯法案》早已规定了公共运营商为所有用户提供无差别的服务，到现今反而受到了挑战？

原因在于颁布于1934年的《通讯法案》是为了保障所有家庭都能利用国家的远程通信基础设施，将电话服务的经济障碍和技术障碍减少至最低程度。当时的网络中立主要还是保障个人、家庭等普通大众获得应有的权利，约束的是电话公司与大众用户的关系。到了现在的互联网时代，网络中立包括的主体既有普通大众又有互联网企业，商业利益和社会公益关系交织在一起，公共事业这一块儿好说，非公益的商业行为就成为法案没有明确约束的“灰色地带”。如果没有处理好公益和商业关系，单纯地谈废立，那么网络中立终究只会成为网络运营商和互联网企业在行业监管层面博弈的工具。

网络中立博弈背后是行业利益再分配的现实需求

自2008年金融危机以后，从电信业务收入增长来看，全球电信运营商其实都没有出现过真正意义上的复苏。2009年～2017年全球电信业务收入增速一直徘徊在-1．6%～2．3%，趋势很平稳。如果以2008年全球的电信业务收入为基期，按每年增速测算，2017年全球电信业务收入实际上只比2008年增长了2．1%，如果换成复合增长率，这些年年均增长率只有0．2%。从数据角度分析，这些年全球电信业务收入基本上就没有怎么增长。电信运营商想依靠互联网发展带动流量业务发展，只是保住了业绩没下滑。

与此同时，运营商在此期间跨越了3G向4G升级的阶段，网络建设投资金额巨大。巨额的网络投资和互联网企业微薄的网络成本付出，让电信运营商深感“管道化”危机。于是乎，运营商开始试探着打破网络中立，向互联网企业变相收费。2013年，视频网站Netflix发现通过网络运营商Comcast网络传输的速率越来越慢，年度平均速率下滑超过25%，2014年Netflix与Comcast达成协议，同意为提高网速额外支付费用，之后Netflix 速率指数增加66%。同年，华盛顿特区联邦法院判决肯定了运营商Verizon在2011年提起对FCC的诉讼，主张FCC对互联网运营商的监管超出了法律赋予的权力。如果大家记性好的话，2013年我国也发生了电信运营商试图向微信收费的事件。

网络运营商与互联网企业关于是否通过额外付费分担网络成本的利益博弈，在特定的政治背景下，促成网络中立出台又废弃。政策出现了扰动，但是关于管道与业务之间的利益再分配，已经是行业监管不得不面对的问题，特别是2018年以后网络又要进入由4G向5G演进的时期，网络建设投资又将进入新一轮轮回。

扰动或将促进行业竞争主体进一步相向而行

当前ICT产业融合发展的深度是空前的，这种态势推动网络运营商和互联网企业的关系由前些年的“竞”逐渐转向现在的“和”。互联网公司要求网络运营商提供无差别网络对待，可见信息基础设施是互联网行业发展中不可或缺的组成部分，而互联网在经济生活中的创新性又无法替代，业务繁荣要依托网络，网络成本的摊销也需要业务发展来兑现，业务和网络互相依靠，彼此难分难舍。正如多年前有位中国移动老总说的那样，微信占用了网络资源，也带动了数据流量的快速增长。

网络资源和创新能力对于互联网企业和网络运营商都是各自缺少的核心竞争力，而二者又是行业繁荣发展的基础。即使到了未来万物互联的时代，网络运营商和互联网企业的核心竞争力依旧能或多或少地保留，尽管未来网络基础设施的形态将会多样化，大型互联网企业有的也建设自己的网络基础设施，但对于大多数中小互联网企业来说，网络运营商仍将充当IaaS（基础设施即服务）的角色。基于这个大方向的判断，无论是多达200家的互联网企业上书反对废除网络中立，还是网络运营商联盟对政府行管部门进行游说寻求支持，网络中立废立对行业的竞和来说，都仅仅是短期的扰动，长期来看互联网企业和网络运营商将进一步相向而行。

联通混改将成为促进行业竞合的有效范式

大势不可逆，矛盾可调和。互联网企业和网络运营商的竞合纷争有路径可解决，我国通信行业国有企业改革案例——中国联通混改将成为促进行业竞合的一种有效范式。

如前文所述，网络中立废立之争的根本原因在于行业利益再分配，而中国联通的混改方案很好地使这个利益再分配问题得到解决。从混改方案来看，中国联通以高于自己近几年和高于国内同行业上市公司的市盈率向互联网企业等战略投资者非公开发行股票，获得巨额资金投入到网络建设，增强网络竞争力。

这在某种意义上，可以看作是互联网企业对网络运营商建网成本的分摊，但这种分摊并不是以网络消费性支出支付，而是以股权投资的方式，这种利益再分配的方式较好地解决了网络运营商的诉求，也使互联网企业通过股权投资改变中国联通的股权结构和公司治理结构成为可能，并依照股东权益保障自己被网络“平等对待”。

更重要的是在数据流量从传统的“南北流量”为主向“东西流量”为主演变的大背景下，通过股权关系捆绑到一起的双方，可以更有针对性地配置网络资源，对接QoS服务质量体系，提升各自的服务能力。互联网企业优化业务，减少网络资源占用，有助于网络运营商提升网络利用效率。网络运营商增加网络供给，开拓管道业务发展空间，助力互联网企业业务创新，有助于推进行业整体良性发展。可以说，混改这种制度设计不仅对信息通信行业深化国有企业改革具有重大意义，也为当前和今后一段时间内，行业发展面临的竞合矛盾提供了可行的解决方案。