褚昆鹏

（中国人民公安大学，北京 100038）

一、王文军案引发的思考：对执法记录仪功能的再审视

2014年年底，一则“警察打死讨薪女农民工,死亡后仍遭脚踩头发”的消息在网络流传,同时披露的现场图片被描述为：“面对晕倒在地的女农民工,警察不但没有采取抢救措施,反而由胖警察用脚死死踩住女农民工的头发,长达一个小时”。[1]2016年11月太原市中级人民法院依法判决涉案民警王文军故意伤害罪和滥用职权罪罪名成立，并判处有期徒刑。

然而，执法者王某当时采取这种特殊方式制服被害人并非事出无因，而是出于应对被害人对其进行撕扯、阻拦等妨碍执法行为采取的不规范措施，与网上“打死”一说相差甚远。但从该事件发酵到检察机关正式介入，公安机关始终未向社会公布现场执法视频，仅有的现场视频来自于现场旁观者的手机拍摄和工地上方监控的模糊记录。从视频中可以了解到，出警民警佩戴了执法记录仪并在与对方发生争执时明确说出“打开执法记录仪”的话语，[2]但执法记录仪并未能在整个事件发展过程中发挥其向公众还原执法全过程、应对舆论、以正视听的作用，仅仅在法院审理时作为重要证据而使用。对于执法记录仪在执法活动中的使用现状及其效果受到关注。

随着警务科技水平的提升，在执法规范化建设的不断推进下，越来越多含有高科技的现代警用装备被广泛应用。执法记录仪应用到现场警务执法活动被认为是现代警务科技的一项重大发明，可以解决对更高执法透明度和更高效率的需求、提升警察执法效能[3]。2016年6月，公安部制定并印发了《公安机关现场执法视音频记录工作规定》（以下简称 《规定》），对执法记录仪配备、使用、管理等方面作出系统规定，在推进公安执法规范化建设的道路上迈出重要一步。但近年来与执法记录仪相关的负面新闻频现于媒体，这促使我们反思：当前执法记录仪制度建设成效如何？其在警务实践中的现实作用究竟如何？执法民警对使用执法记录仪持接受、欢迎还是抵触的情绪态度？笔者认为，对这些问题的回答，需要通过实证调查和研究来完成。

二、调查问卷的设计及数据收集

本次调查是由中国人民公安大学治安学院谢川豫教授和博士研究生姜峰主持并进行问卷设计，针对全国多地公安机关使用执法记录仪情况开展调查和研究。本文作为其中的一部分，重点关注山西省警察执法记录仪使用现状，通过调查数据分析当前山西省执法记录仪配备、使用等客观现状以及民警的主观态度等，查找并分析其中存在的问题。

（一）调查问卷结构与内容

从结构上看，问卷分为两部分：客观现状调查和主观态度调查。其中，客观现状调查分为被调查对象的基本情况、该对象所在单位执法记录仪配备和使用情况；主观心态调查包括民警在执法记录仪使用中的主观体验和总体态度，共计两大项16道大题31道小题。对于客观现状调查，民警可根据实际情况作出回答；对于主观态度调查题目，主要由作答者根据自己在执法过程中的经历和体验，以及对执法记录仪持有的基本态度进行回答，该部分答案依照里克特量表设计，分为非常满意（5分）、满意（4分）、不确定（3 分）、反对（2 分）、非常反对（1 分）五个等级。

问卷具体包括五个方面内容：一是调查对象的警种、性别、执法年限、所在地区等内容；二是被调查者所在单位执法记录仪使用现状，涉及调查对象所在单位执法记录仪配备年份、配备量、执法使用情况、对数据资料的管理和使用等；三是调查对象认为当前执法记录仪对执法工作带来的积极效应；四是调查对象认为执法记录仪对执法工作带来的消极效应；五是被调查者对执法记录仪持有的总体态度。

（二）数据收集概况

本文以问卷调查结果为分析的数据源，通过网络的方式向山西省公安系统不定向发放问卷，从数量上看，本次调查共回收有效问卷269份，就配备时间来看，除去“无法确定开始配备具体年份”，可用样本容量N=234，该时间段内配备样本量达到199，占总比74%；在269个样本中，“目前仍没有配备执法记录仪”的样本数为2，据此，我们可以得出已经配备执法记录仪的样本数为267，占比99.3%；从结果分析来看，问卷填写者主要以派出所民警为主（59.85%），并涉及交警、巡警、特警、市局分局执法民警、实习警察、辅警以及其他现场执法警种，避免数据源的单一性；从地区分布看，问卷结果来自山西省全部11个市的54个县区，占县、区总数（包括县级市）的45.38%，分布广泛，保证结果具有普遍性；从调查对象本身来看，执法年限多集中于5-30年，占比85%（N=269），说明被调查对象大多具有丰富的执法经验，从而使保证调查结果更具代表性。

三、执法记录仪的配备、使用情况调查与分析

（一）执法记录仪的配备情况

1.调查结果。调查结果显示，从配备时间看，山西省公安机关开始配备执法记录仪的时间主要处于2010年至2015年之间。就调查中269个样本而言，实现“至少每人一部”的样本占62.45%，“2-3人共用一部”的样本比重为30.11%，“4-5人共用一部”、“6人以上共用一部”和“未配备执法记录仪”的样本数为20，占总量的7.43%，可见，山西省各市执法记录仪配备率总体处于较高水平，各地之间又略有差异。

2.执法记录仪是对执法规范化要求的回应。执法记录仪配备情况与公安信息化、执法规范化建设之间有着密切的联系。执法记录仪因其所具有的音像记录功能和使用便捷、体型小巧等优点而备受瞩目。2009年，我国“金盾工程二期”的正式启动，各地公安机关迅速加大警务科技投入，执法记录仪配备数量和配备率得以快速提升。2015年5月27日，公安部召开全国单警执法视音频记录系统建设现场推进会，提出一线执法民警人手一台的要求。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》，要求建立健全执法全流程记录机制，全面推行现场执法活动视音频记录制度。山西省警用执法记录仪配备主要集中在2010年之后。

（二）执法记录仪的使用情况

1.执法记录仪的高使用率。从使用频率相关数据看，在执法活动中“每次都使用”执法记录仪的比重占59.48%，“经常使用”比例占30.86%，“半数情况使用”和“较少使用”的比重分别是4.83%、3.72%，有3位调查者选择“从不使用”,占比1.12%。总体来看，执法记录仪的现场使用率处于较高水平。通过结合其他题目对“从不使用”的三个样本进行关联性分析发现：一例样本为“没有配备执法记录仪”，另外两个样本在“从事何种执法工作”中的答案为“情报工作”和“市、分局执法民警”，三个样本回答具有合理性。

基于执法记录仪在规范化执法建设中的重要作用，《规定》明确指出应当进行现场视音频记录的六种情形，几乎涵盖公安机关现场执法活动全部情形，也要求各地结合实际作出现场执法视音频记录的其他情形规定。在六种情形中，全国公安机关现场执法活动都要进行视音频记录，而各地在此基础上结合实际“增加”视音频记录情形，使得执法记录仪的使用成为“硬性规定”。

2.执法记录仪拍摄主体的多元化。公安部及山西省均未对执法现场的拍摄主体作出统一规定。关于“执法记录仪由谁进行拍摄”问题上，19.70%回答“由辅警进行拍摄”，由民警拍摄的占80.3%；在民警拍摄的情况中，36.06%是由现场某一个民警进行拍摄，40.90%是由现场所有民警和多个民警负责拍摄，而由专职民警拍摄的比重仅为3.35%。各个选项的答案分布均占有一定比例，呈现出明显的分散形态，各地公安机关在实际操作中有明显不同。

表1 执法记录仪拍摄主体分布构成

由专职民警拍摄往往能够更好保证拍摄的视音频资料的完整性和真实性，但在实践中仅有3%选择“专职民警进行拍摄”，究其原因，一个直接因素便是各地警力资源的不足，而辅警可以在一定程度上弥补警力不足，问卷统计中“由辅警拍摄”占19.7%的数据，恰恰反映出执法实践中辅警对警力的补充。

本质上，安全监察系统的工作原理是透过设置各种感应器设备，监察大楼内的所有位置，以确保大楼内的保安工作顺利进行。门禁管理实际上是对大楼门禁人员的管理，需要输入相关人员的身份信息，使内部人员与外部人员有不同的身份，从而可以在系统中监控内部人员的门禁。同时需要对建筑物的外部人员进行记录，并检查是否携带危险品，以避免有害物品进入建筑物。

（三）数据收集与管理情况

1.数据采集方式多样。执法记录仪功能的实现最终通过其所记录的视音频资料来体现，而执法单位往往较多关注执法记录仪的操作和使用，在数据资料的收集、管理和使用方面存在制度上的短板，造成资料丢失、信息泄漏等严重后果。

从数据收集的统计结果来看，有46.1%的样本对于执法记录仪拍摄的资料由数据采集站进行自动采集，有近30%是由专门的人员导入相关设备，有20%是由拍摄者自己进行数据导入。从上述数据不难发现，对于数据如何进行收集以及由谁进行数据传输在全省范围内没有统一规定，数据采集站因其所具备的方便、快捷、安全的优势成为重要途径，但依靠人力进行数据采集仍然占据主要地位。

2.数据管理工作有待进一步完善。在数据保管与使用方面，有约55%表示只能获得自己拍摄的资料，在经过审批同意之后可以获取他人拍摄资料的占29.74%，比较随意获取资料和无法获取资料的分别占大约8%、7%，在“比较随意获取资料”的22例样本中，有8例样本在拍摄主体方面为“由辅警进行拍摄”，占比36.4%，而“无法获取资料”的两例样本拍摄主体均为民警。

从下表统计可以得出：第一，使用数据采集站进行数据采集虽然占有一定比重，但仍低于人工采集方式。而数据采集站具有数据快速导出、储存量大、采集之后对原始资料自动销毁等功能，在节约人力、时间和加强保密程度等方面具有明显优势，因此应当继续加强采集站建设，使其成为今后数据收集的唯一途径。第二，依靠人工进行数据收集工作在一段时间内仍然作为重要方式存在。因此应当加强数据收集管理，明确数据导出、数据保管，以及分类存储等具体规定，建立专人负责制，避免数据收集不及时导致的遗漏和丢失。第三，执法视音频资料规范管理工作有待进一步加强。一方面严格控制数据资料的获取流程，另一方面对于需要使用的资料分类、分级保存管理，为民警使用资料时提供便利，更好地实现数据资料价值。第四，由辅警进行执法记录仪拍摄已经得到部分公安机关采用。因此应当进一步加强对辅警拍摄视音频资料的管理，禁止辅警使用私人设备如手机进行执法现场拍摄，并在执法记录仪拍摄后立即交由民警管理并上传，防止资料外泄。

表2 数据采集与获取复合情况

四、民警使用执法记录仪的主观感受

表3 执法记录仪积极效果的认可情况

（一）执法记录仪的使用感受

1.民警对执法记录仪功能的 “选择性认可”与“低使用体验”。通过数据分析发现，执法记录仪的功能中得到民警认同度最高的是“有效应对恶意投诉”和“规范了我的执法行为”，二者非常同意和同意样本率分别达到87.7%、94.8%，认同度最低的为“开启执法记录仪后，执法对象会更加配合”，仅占38.8%。按照里克特量表的计算方法，计算得出总体均值为3.93，可以判断出，总体上执法记录仪在山西省执法民警群体中具有较高认可度。

在使用体验的积极认同方面，包括电池续航、佩戴稳固、使用故障、操作简单、拍摄视角和图像质量等方面，总体均值为3.17，处于较低水平，并明显低于主观认可度。

2.现实执法困境影响对执法记录仪功能的认可。调查数据显示，民警对执法记录仪的诸多功能高度认可的统计均值达到3.93，但也从侧面反映了在公安部明令要求在每起现场执法活动中使用执法记录仪的情况下，仍有民警不认同执法记录仪的功能。这与民警面临的复杂执法环境有着密切关系。

第一，当前社会处于转型阶段，社会矛盾多发，民众维护自身合法权益的要求与其自身法律素养之间出现明显的偏差，过多地强调权利而忽视应当履行的义务。当前法治建设进入关键阶段，群众在长期法治宣传的影响下越来越注重自我权利的保护和实现，但对于如何行使权利、诉求是否正当合法这些基本问题并不明晰，以至错误维权的现象时有发生。

第二，公安执法监督制度的不断完善，为群众提供更多的投诉途径，网络自媒体的发展更是提供了极大的便利，但也造成了大量恶意投诉的出现，严重掣肘了一线民警正常执法活动的展开，使得民警畏惧媒体舆论、过度谨慎执法，给公正法治的实现带来巨大阻碍。

第三，执法对象即使面对执法记录仪镜头依然不配合执法、辱骂执法民警的现象仍然频繁发生。例如，2016年12月，太原市在开展交通违法整治活动过程中，遇到辱骂、撕扯等阻碍民警执法的案件就有26起之多 。[4]部分民众的法治观念淡薄，对于法律没有敬畏心理，受“小闹小解决，大闹大解决”的错误观念影响，使得部分执法对象面对正常执法活动怀有较大的抵触心理，从而出现了民警在镜头下执法，执法对象在镜头下抗法的怪诞现象。因此，不能一味强调对民警执法活动的约束，更应当在保证其规范执法的基础上，通过加大对违法抗法者的惩处，实施“零容忍”政策，及时查处相关恶意投诉和抗拒执法相关案件，保证执法活动的有序开展，维护法律的严肃性。

3.设备自身设计带来明显消极反应。通过对使用过程中带来的负面体验的统计发现，其分析结果与前述积极使用体验相互佐证，更加说明了执法记录仪在使用中佩戴、电池、数据传输等方面存在一些缺陷。数据统计发现，在“充电、数据传输的工作麻烦、耗时”的评价上，均值达到3.61，具有一定的认可度，和前述执法记录仪使用的积极体验结果相近 （积极体验均值3.17），在“影响了我的行动（如跑步、抓捕等动作）”被调查对象认可程度达到3.57。而从实践看，影响行动开展的主要原因为执法记录仪的佩戴问题，因此可以将上述后者评价为执法记录仪佩戴问题，其与充电、数据传输方面的总体消极体验均值为3.59，这与积极体验总体均值3.17在一定程度上可以相互佐证，略有差异。而在“分散我的注意力，影响紧急事件的处置”上的统计样本均值为3.15，处于相对模糊的状态，这主要受民警执法经验、现场处理能力、个人心理素质等多方面影响。

从执法记录仪本身来看，其得以广泛应用的最大优势除了本身功能外，还有操作简单方便、易学易懂的特点。但同时，从一线执法民警的反馈来看，执法记录仪在使用中的易脱落、不稳固、多故障、电池续航性能低、拍摄角度小、清晰度低等问题长期以来广受诟病，严重影响民警的使用，[5]这与此次调查中的结果基本吻合。

执法记录仪质量好坏直接影响使用者的感受，这在美国也是一样。美国在2005年开展执法记录仪配备计划（Head Camera Project），将带有视音频记录功能的设备配备给警方，但早期的执法记录仪为头戴式，使用时存在镜头方向偏差、装置自动关闭、记录键失灵、无线电波干扰、机器发热等诸多问题[6]，目前，美国执法记录仪的质量及技术标准也在不断改进过程中。我国当前执法记录仪主要执行的是《GA/T947-2011单警执法视音频记录仪行业标准》，其中对执法记录仪的佩戴和操作方式、电池工作时间、图像质量等提出明确要求。2014年山西省闻喜县交警大队配备眼镜式执法记录仪，在一定程度上解决了拍摄角度和佩戴的问题[7]，但这仍然无法解决全部现实难题。加强执法记录仪市场管理，推进执法记录仪设计技术改进，是执法记录仪制度发展的一项重要任务。

（二）执法记录仪使用的心理感知

1.民警对消极效果的认可度不高。如表4所示，通过对民警使用的心理感知方面进行数据分析发现，被调查的对象对问卷中的各选项普遍持有明显的否定态度。总体看，其同意（包括非常同意和同意）比重仅占14.6%，持明确反对态度（包括反对和非常反对）比重达到59.3%，整体均值为2.49，归属于“反对”。而这一认同倾向在“侵犯群众的隐私权”方面最为明显，整体均值仅为2.36。同时，被调查者在执法记录仪的使用“会让群众感到疏远”、“使我对执法活动感到惧怕”方面的存在持有较大程度否认，而在“即使在必要使用武器和警械的时候，我也不愿意使用”这一选项上的认可度略整体高于其他方面，均值为2.61，同意和非常同意比重达到24.2%。

表4 执法记录仪消极效果的认可情况

2.对隐私权的认知出现“偏差”。表4中，认为执法记录仪给执法者本人的隐私造成侵犯 （同意和非常同意）的占14.87%，而认为“会侵犯公民隐私”的仅占8.55%，也即是说民警更多地认为在正常的执法活动中，面对执法记录仪，执法对象隐私权很少受到侵害，相反，执法者本人隐私受到的侵犯更明显。

首先，部分执法民警存在对于执法权“边界”的模糊性认识，认为在警察执法活动面前个人隐私权应当让位于公共秩序和公共安全，忽视了执法权应当仅局限于执法目的的实现，而不能将其任意扩大，这一行为在实现执法目的以外的部分显然已经侵犯了执法对象作为自然人应当享有的隐私权。尤其是因缺乏对于辅警人员的监管，使其擅自用手机拍摄当事人并导致视频外传，这类行为在法律和道德上均明显不具有正当性。

其次，民警在执法活动中是否应当享有隐私权呢？恩格斯认为“个人的隐私应受到法律的保护，但个人的隐私与重要公共利益政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容”，[8]其直接后果是公职人员“个性的法定自我丧失”。[9]隐私权是法律赋予作为公民应当享有的基本权利，但是作为执法者的警察在执法时是否仅代表自然人呢？显然不是。执法民警在不被影响正常执法开展的前提下接受执法对象或第三方以视音频拍摄的方式进行监督是警察规范化执法的必需。2016年7月26日，公安部举办了全国公安机关规范执法视频演示培训会，将警察习惯在镜头下执法纳入警察执法规范当中，是将公安机关执法工作置于公众监督之下的具体举措。这个规范的严格执行，将会有力推进警察执法规范化。[10]

再次，执法记录仪的使用对民警执法行为产生显著的约束性效果。一方面使得警察执法时尽可能遵循最小比例原则，将对当事人造成的利益损害最小化，同时避免执法现场矛盾激化；另一方面，过度谨慎的言行以及强制性手段、武力的使用容易造成警察现场执法权威的弱化，影响执法目的的实现，出现警察对违法行为人“下跪执法”等奇怪现象，极大损毁法律的权威性和警察作为国家执法机关的形象，而对于法律明确规定应当使用强制性手段或使用警械武力的情形中但却没有使用的情形中，警察人身安全和法律制度均会遭受巨大的风险。因此，民警既要增强自觉接受监督的意识，习惯在“镜头”下执法，又要坚持依法依规执法，维护执法权威，[11]而非畏惧在镜头下执法，对于应当采取强制性手段和使用警械武力的情形要果断使用，严格规范执法，维护法律尊严。

表5 执法记录仪使用的消极心理

3.执法记录仪引发的消极执法心理不容忽视。通过进一步统计和分析可以看出：执法记录仪的使用对民警“不敢轻易言行，犹豫不决”产生的影响最为明显，其同意和非常同意比重共计达到51.3%，均值为3.32；其次是对执法民警“感到心理压力”的影响，同意和非常同意的样本数达到124，占总数46.1%，均值为3.14；而影响最不明显的是民警“曾因不希望拍摄而故意关闭执法记录仪”这一行为，同意和非常同意比重仅占总样本数的23%，均值为2.67，处于较低的认可度。从整体上看，执法记录的使用对民警产生的消极心理体验相对明显，均值达到3.05，表现出一定的认同度。

然而，即使执法记录仪给民警带来明显的心理压力，仍然只有23.05%的人会“因为不希望被拍摄，故意关闭执法记录仪一段时间”。究其原因，一方面，连续拍摄能最大程度还原执法现场，避免执法者通过关闭执法记录仪的方式实施违规执法，同时也避免执法对象或别有用心的第三人以及不明真相的群众断章取义，通过发布经过部分现场视音频误导舆论和欺瞒公众。例如，2014年8月，几名男女因不满警方处理关闭派出所大门之后大闹派出所并殴打民警，之后打开大门向围观群众声称被打，后在警方公布现场完整视频后才澄清了事实。[12]另一方面，公安部《规定》中要求“应当对执法过程进行全程不间断记录”，可以实现从制度上保证现场执法视音频记录的完整性。

（三）对执法记录仪使用的总体态度

调查结果显示：民警普遍支持执法记录仪进入现场执法环节。

在执法记录仪带来的利弊对比方面，民警普遍认为执法记录仪的好处更多，同意和非常同意样本比重为90.3%，不确定比为6.7%，整体均值达到4.17；民警自觉使用执法记录仪的样本统计中，同意和非常同意占比84.7%，不确定比重为11.9%；总体支持（含同意和非常同意）样本数231，占比85.9%。三项统计总体均值为4.12。这说明执法记录仪带来的益处已经得到广泛认同，民警在执法时佩戴和使用执法记录仪已然成为开展执法活动的必经环节，执法记录仪制度的实施得到执法民警的极大认可。

表6 执法记录仪使用的总体态度

五、规范与保障：执法记录仪的发展之路

2015年4月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》明确指出“建立现场执法全过程记录制度，2017年底前，所有执法人员配备使用便携式移动执法终端，切实做到严格执法、科学执法、文明执法”。2015年5月，公安部在江苏省徐州市召开全国单警执法视音频记录系统建设现场推进会，会议指出“目前，执法记录仪已经成为基层一线民警开展执勤执法工作的‘利器’，在促进规范执法、拓展基础信息采集渠道、促进警务运行机制变革等方面发挥着越来越重要的作用。”[13]2017年2月15日，最高人民法院召开全国法院执行工作视频会议，提出“执法记录仪必须配备到位、应用到位，做到全程留痕，切实规范执行行为”[14]。

[1]赵阳.女农民工讨薪命丧派出所案调查[N].新华每日电讯， 2014-12-19（05）.

[2]焦点访谈：不该发生的非正常死亡[EB/OL].（2015-01-25） [2017 -05 -11].http：//tv.cntv.cn/video/C10326/7422d15c383446618b7f00ae836d4507.

[3]Paul Driver and Barak Ariel.2015.Leading an Experiment in PoliceBody-Worn Video Cameras.International Criminal Justice Review ， 25，（1）：80.

[4]杨晶.12月9日省城开启“史上最严交通违法整治”以来22人抗拒民警执法被拘留 [N].山西晚报，2016-12-29（18）.

[5]警务聊天室：执法记录仪使用中的常见问题 [J].派出所工作， 2016，（10）：58-60.

[6]Police and crime standards directorate?（Home Office）.2007.Guidance for the police use of body-worn video devices，76-77.

[7]陆祁国.闻喜交警启用眼镜式执法记录仪 [N].山西青年报，2014-06-27（20）.

[8]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯全集（第 18 卷）[M].北京：人民出版社，1972：551.

[9]张兆臣.我国公务员财产申报制度的现实性分析[J].学海，2001，（6）：85-87.

[10]何人可.“镜头下执法”促进警察执法规范化[N].光明日报，2016-07-29（02）.

[11]杨洋.民警要习惯在镜头下执法[N].人民日报，2017-01-10（11）.

[12]张东锋，陈李戈瑞.河南长葛民警在派出所遭围殴7名闹事者获刑 [N].南方都市报，2015-01-10（14）.

[13]杨淑珍.公安部部署推进单警执法记录系统建设 [N].人民公安报，2015-05-28（01）.

[14]全国法院执行工作视频会议召开周强讲话[EB/OL].（2017-02-15）[2017-05-11].http：//news.sina.com.cn/o/2017-02-15/doc-ifyamvns5533655.shtml.