□ 衢州市国土资源局柯城分局 毛晨炜

实施乡村振兴战略是新时期做好“三农”工作的新旗帜和总抓手。而做好农民建房管控与风貌提升是实施乡村振兴，建设“乡村大花园”的重要突破口和切入点。农村建房问题事关农业农村改革发展稳定，既是重大民生问题，也是重大发展问题。笔者作为基层国土资源人，结合自身工作，简要谈谈农民建房管控与风貌提升方面的几点浅见。

一、农民建房当前较突出的问题和成因

1.缺乏规划引导，土地利用率低

当前部分农村地区由于以前缺乏规划引领导致布局散乱无序，没有基本的基建配套，有新房没新村，村庄规划流于形式，更别提乡村风貌建设，部分地区甚至充斥 “赤膊墙”，一户多宅和老村闲置空心化日益严重，违法违规建设普遍存在。同时建设用地面积过大、利用效率低下，同部分无房户没有空间建房长期并存，已成为实施“乡村振兴战略”建设“乡村大花园”的痛点、堵点。

2.农民建房审批程序繁琐，时间跨度较长

依据原本的农民建房正常法定程序，国土资源部门审批建房用地许可，规划部门颁发规划许可证，还要由相关站所由乡镇分别逐级上报至区县政府或地市部门。新建区块可能还需进行两规对接调整和农转用上报，时间跨度比较长，许多农民违规先行施工，客观上造成“未批先占”现象的发生，且部分地区可能存在农转用等指标不能完全保障村民需求的情况，更加剧了矛盾。

3.缺乏切实有效的框架机制，管控乏力

由于历史原因，有些地方没有构建真正强有力的乡村农民建房管控体系，或者空有制度框架但内容趋于空泛，操作性不强，缺乏有效的落地管控运行机制。管理体系的混乱和缺位，直接地造成了长期以来违法违章没有得到有效整治，风貌管控更流于规划文本设计，没有相关措施予以约束。

曾有农民说，“造房子是我一辈子最重要的大事”，朴素的语句透露的是农房对村民的意义，它不仅是农民生活的载体，更是他们奋斗一辈子的人生目标。习总书记提出“以人民为中心”的发展理念，农村建房问题既是乡村发展问题，也是重大民生问题，涉及社会的长治久安，政府怎么重视农民建房问题都不为过。

二、关于构建管控体系的几点相关建议

1.统筹制定切实的农民建房相关总体政策框架

首先要沉下心充分做好调查研究，了解基层实际，想群众所想，特别要征询基层村级组织和群众的意见，务实的政策制定出来才能接地气，才能真正处理好管和堵、控和疏的关系。比如针对多重情形历史违章如何分类处置，农民建房资格的归类，每处一户多宅合法违法的判断以及每一个集聚点的区位和规模和如何引导村里统收土地等问题都应系统详细研究。必须改革创新办法，找准工作突破口，打好拆改建组合拳，融合“一户多宅”、农户闲置宅基地、违章违建拆后土地、农民集聚点建设等，站在振兴乡村高度全局谋划设计。衢州利用钉钉、微信群发动全市党员干部开展农民建房头脑风暴大讨论，更成立农民建房体系调研专班，完善目标体系、工作体系、服务体系、保障体系，因地制宜、分类施策，打通农民建房“规划-审批-监管-服务”整个工作链，以期最终构建一个基层能操作、好实施，群众能理解的农民建房的管控与风貌体系，把它作为一个“牛鼻子”工程来抓，全盘激活“乡村振兴”这面大旗。

2.强化规划引领管控，优化村庄用地布局

要结合美丽田园和乡村大花园建设要求，统筹“山水林田湖路房”综合推进全域农村整治，积极复垦闲置老屋，引领村庄块状集聚发展规划发展导向，真正破局布局凌乱无序、有新房无新貌的状况。严控村外零散，因地制宜引导农民对已建房屋进行“赤膊墙”整治和“平改坡”改造，优化住宅造型效果，提升农房质量和品位，条件允许的山地村庄鼓励引入“坡地村镇”引领山村农房建设。结合全域农村综合整治让村集体有资金投入到农道和池塘堤坝重修，真正利于“房子+道路”“房子+环境”“房子+配套”的建设，努力打造生态宜居的乡村“大花园”。通过开发复垦和闲置土地再出让还能争取农转用指标保障新村建设指标问题，一举多得。对传统村落、历史文化名村等重点村落内部规划详细设计，落实一定的地域特色建筑风貌管控。

3.创新机制，简化审批流程

政府层面要做好关键在于打破部门间信息数据壁垒。在多规融合一蓝图保护的前提下，科学划定永久基本农田等生态保护禁建区、有条件建设区和村镇建设允许边界，实行分区管控。建议建立一个建房需求数据库，统计近几年有建房需求的无房户，危房户，迁建户相关情况，拟用地规模，安置模式和土地指标需求等信息，单列农民建房指标予以保障农村建房需求，清单化销号管理。同时以一张图管理引领“一份表”审批流程，这点柯城区已走在前列。上一轮两规修编就针对农村建房规划做了大量衔接，避免了“规划打架”现象的发生。2016年柯城区将农民建房审批权限委托下放到乡镇后，目前已率先突破了原农房审批事项繁杂等问题，做到了规划国土“一份表”联合简化审批，缩减了审批时限，这也是基层服务于政府的“放管服”改革和“最多跑一次”改革的实践探索。

4.强化农民建房工作的主动服务支持

有条件的地方可以推行村代办制，服务零距离。建议通过发放建房政策宣传小册及在各村便民服务中心上墙等宣传手段，积极做好建房政策的宣传。结合农民建房的功能需求，为农民统一设计、提供多种房屋通用设计图纸供参考，既满足农村需求，易于农民接受，又利于乡村建设统一风格、配套和管理。强化带图申批制，最好要求农户签订按图施工承诺书，部分新村集聚点可以试行政府或村集体统一代建制。要强化宣传，让群众真正明了建房政策及违章的严重后果，严格“四到场” 全程监管，即定位放样到场、基槽验线到场、基础复核到场、主体完工复核到场。有条件的地方可以引入农民建房动态管控系统，试行农房建设全过程管理信息化。积极强化综合农房联合验收的威慑力，明确不按图施工的不予办证。强化综合执法平台作用，结合乡村雪亮工程，及时发现处置违法违规行为。

5.发挥农村全科网格的主体监管作用，形成回路闭环

以基层党建统领乡村治理，建议引导农民建房及风貌管控的相关措施融入各村的村规民约，成立网格建房管理小组，把网格做深、做细、做实，给网格赋能、赋责、赋权，试行农民建房格初审、格代办、格里管，充分激发农民主体意识，发挥自治作用，真正做到便民利民。特别要运作好农户建房承诺书，建房保证金对建房户的震慑作用，落实村级巡查上报责任机制，将问题发现于苗头状态，健全报告和即查即拆机制，同时加大农房管控在村干部考核上的权重。有条件的地方可以由政府出资聘请农民建房监督巡查员，具体负责日常违法用地、乱搭乱建行为的监督，形成上下联动、覆盖广泛的农民建房管控格局。通过“势”的运作让建房户“不敢违”“不能违”到“不想违”，真正实现农民建房常态化、长效化管理机制。

同时，强化农房工匠持证施工和动态管理制度，从工匠这个源头上做好管控，强化农村工匠队伍培训，增强农村工匠的法律意识和规划意识，使之成为农村建房的“技术员”、新房型的“推介员”、新理念的“宣传员”。确立农村建房必须有持证工匠组织施工的制度，并要求设立建房公示牌，公示建房户主、效果图、承建持证工匠、占地及建设面积等必要信息，发动群众监督。对建筑工匠的不良行为引入扣分机制，持证工匠不得承接未经批准的农房，不得承接无设计图纸的农房，必须按图施工，不得随意改动，否则将被处以扣分直至销证等处罚，同时对所承接的农房的质量安全承担责任。