杨静

（苏州大学卫生与环境技术研究所，江苏苏州215123）

1 引言

街道是最基层的政府机构，在安全监督管理方面，处于政府安全生产监督管理的最前沿，承担日常安全监管的艰巨任务和巨大压力。在很长一段时间内，社会各界对街道层面在安全生产监督管理中扮演的角色不清楚，对其在安全监管中的重要性和基础性作用认识不足，安全领域的学者对街道安全监督管理方面的研究较少，关注度也不高，但街道在国家安全生产监督管理方面所起的作用是基础性和不可或缺的。

2 有关街道安全生产监督管理的规定

《中华人民共和国安全生产法》（2014年修订）第八条规定：“乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”《江苏省安全生产条例》（2016年修订）第五条规定：“乡镇人民政府以及街道办事处、开发区（包括工业园区、产业园区等）管理委员会等地方人民政府的派出机构应当按照职责，加强对本区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”第五十四条规定：“安全生产监督管理部门可以委托符合《中华人民共和国行政处罚法》规定条件的安全生产监察执法机构或者乡镇人民政府、街道办事处的安全生产监督管理机构实施行政处罚”。《南京市安全生产条例》（2014年1月1日施行）第七条规定：“镇人民政府、街道办事处应当按照本条例规定，做好辖区内相关安全生产监督管理工作”。第四十三条规定：“镇人民政府、街道办事处应当确定负责安全生产监督管理的机构和人员，对辖区内高危行业以外的生产经营单位实施安全生产日常检查，指导村民委员会、居民委员会开展安全生产活动，并协助有关部门实施安全生产监督管理。发现生产安全事故隐患或者违法行为，应当督促生产经营单位限期治理或者改正，并向有关部门报告”。《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安监总局15号令）第十二条规定：“安全监管监察部门根据需要，可以在其法定职权范围内委托符合《行政处罚法》第十九条规定条件的组织或者乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机构实施行政处罚。受委托的单位在委托范围内，以委托的安全监管监察部门名义实施行政处罚[1]。”

综上可知，南京市鼓楼区街道层级政府或行政机构具有相关法律、法规、规章授权的安全生产监管权力和责任，但执法权限较小，仅有行政安全生产监督检查和责令改正的权力，因而并非安全生产监管行政执法主体，街道所具有的安全生产监管执法权限仅来自于相关部门的委托。

3 街道安全生产监督管理问题分析

3.1 街道安全监管人员能力不满足岗位需要

在调研中，大部分街道安全监管人员由其他岗位转入安全监督管理岗位，对于安全岗位的必备知识储备不足，从事安全监管岗位时间短，安监岗位工作经验不足，具有安全专业背景的不到三分之一。在人员配备方面，街道及上级部门更关心的是该工作是否有人做，而不是该工作是否由适合的人来做。

3.2 街道安全监管人员岗位忠诚度低、流动意愿大

当前形势下，生产安全事故发生的不确定性让安全监督管理岗位变得相对不稳定，岗位人员时刻认为自己面临被行政追责的风险，精神上长期处于焦虑紧张状态。调研中有80%的被调查人员拥有极高的流动意愿，反映出非常低的岗位忠诚度。

3.3 街道安全生产压力依然较大

鼓楼区多是非公有制企业、个体户、小作坊、小商店、小餐饮、小网吧等经济主体规模小、设备原始落后、从业人员素质差、安全管理水平低，在安全方面的投入意愿极低，业主还是以提高经济效益为主，安全意识极差。2017年3月21日、4月7日、6月8日、6月27日，南京市鼓楼区相继发生了装饰公司高坠事故、装饰公司物体打击事故、月子会所食堂爆燃事故、校门口龙虾店爆燃事故，安全生产压力较大。

3.4 法律法规对于街道安全监管的规定不完善及制度缺陷

虽然《中华人民共和国安全生产法》（2014年修订）第八条规定了街道办事处的有关职责，但是没有明确街道具体安全监督管理的领域和范围，且没有给街道安全监督部门赋予行政执法权，街道安全监督机构对发现的隐患只能采取劝说、沟通及隐患上报，不具有强制性，不能及时处理某些较大隐患。

3.5 街道安全监管装备、投入不满足监管需要

街道为了满足日常安全生产监督管理需要，至少要配备三个方面的装备：一是有固定办公场所和办公设备、监管人员统一服装、执法车辆、执法文书等；二是监测装备，如可燃有毒气体检测仪、氧气浓度监测仪、测距仪等专业设备；三是相机、摄像机、录音笔等调查取证设备。目前，鼓楼区各街道除了办公场所和办公设备明确以外，其他监管设备均处于空白状态。

4 解决街道安全监管问题对策措施

4.1 从法律法规、规章制度层面明确细化街道安全监管职责

对街道安全监管范围和职责做出明确的规定，使街道安全监管工作有法可依、有章可循，可在《江苏省安全生产条例》或《南京市安全生产条例》中明确街道安全监管权力清单和责任清单，解决目前街道面临的“什么好像都要管、但很多又无法管”的现状，同时也要避免街道安全监管不作为或者乱作为现象，规范街道安全监管执法行为[2]。

4.2 提高安全考核指标权重、明确监管人员尽职尽责范围，转变思想观念

适当提高安全生产指标的考核权重，将安全生产指标纳入激励因素范围，改变街道对安全生产监督管理工作的看法和认识，提高安全生产监督管理工作在街道工作中的地位。明确街道安全监管人员的履职尽职范围，解决街道安监到底哪些必须管、哪些可以管、怎么做才能算尽职、做到什么程度就能够在事故发生后“尽职免责”等问题，从根本上转变当前流行在街道安全监管人员的“宿命论”、“运气论”的看法，降低街道安监人员的心理压力，提高其工作岗位稳定性。

4.3 加强安监队伍建设、完善安监装备配备

目前街道安全监管人员专业知识不强、业务水平不高，应开展经常性专业知识学习，通过多种方式加强安全生产专业知识的培训，提高街道安监人员能力，以满足街道安全生产监督管理工作的需要。在日常安监工作中，应当先配备基础性装备，如服装、检测监测设备、调查取证设备等。当前国家大力推行“科技兴安”战略，安全管理也要运用先进的安全技术装备，以面对不断变化的安全形势。

4.4 提倡政府向“第三方”购买安全生产科技服务，缓解压力

针对街道安监工作牵涉面广、范围大、领域和行业多，但人力配备少、专业力量不足的现状，可引入“第三方”，由专业力量集中、服务意识强、信誉好的中介机构完成相关安全生产服务工作。