文／中国人民大学公共管理学院 王宏伟

2013年，习近平主席在出访哈萨克斯坦与印度尼西亚时分别提出了共同建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略倡议，得到了国际社会的广泛关注与热烈响应。此后，“一带一路”成为国际治理的一个热词。中国政府积极推动“一带一路”建设，取得了重大进展。特别是，2017年5月在北京召开的首次“一带一路”国际合作高峰论坛更是推动了构想向现实落地。

然而，“一带一路”沿线国家多为经济社会发展水平低下的发展中国家，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件与社会安全事件频发、高发。所以，有效应对“一带一路”沿线的安全风险、建设海外应急管理体系是确保“一带一路”战略倡议顺利实施的关键。

作为按照大部制原则组建的一个全新部门，应急管理不仅要具有创新思维，还要具有宽广的国际视野，即在海外应急体系建设过程中发挥重要作用、为“一带一路”建设保驾护航。

“一带一路”沿线的安全风险

安全风险取决于致灾因子（hazard）与脆弱性（vulnerability）两个方面。从前者看，“一带一路”沿线的致灾因子比较多，种类庞杂，自然、技术、生物、人为的致灾因子都存在；从后者看，由于经济社会发展程度、社会治理能力、安全意识与管理水平等因素的影响，脆弱性比较强。这就决定了“一带一路”沿线的安全风险应对能力从总体上看不容忽视。在很大程度上，它决定了“一带一路”建设能否取得预期效果。

第一，“一带一路”沿线的许多国家自然风光雄奇，但自然灾害发生的频率高、影响的范围广、危害的程度大。以缅甸为例，2008年5月发生的“纳尔齐斯”强热带风暴就造成77738人遇难、55917人失踪，250万灾民处境十分艰难。通常，发展中国家经济、社会发展落后，相对于自然灾害脆弱性强，应急体系建设滞后，应急响应能力偏低。自然灾害不仅导致大量公众流离失所、衣食无着，还可能引发传染病疫情流行，甚至引发严重的社会骚乱，进而对中方人员、投资的企业与项目造成严重的威胁。

第二，“一带一路”沿线的许多国家正处于工业化快速发展阶段，社会聚集了大量的隐患。加上人口数量大、密度高，安全生产管理制度不完善，一旦发生事故灾难，往往会造成群死群伤，社会影响非常之大。例如，作为世界第二大成衣加工出口国孟加拉，其制衣厂安全问题堪忧。2012年11月25日，为沃尔玛、家乐福等西方大超市供货的塔兹琳（Tazreen）服装公司发生火灾，导致121人死亡，数十人失踪。一方面，这些事故灾难可能会危及中方人员的生命、健康，波及相邻的中资企业与项目；另一方面，这些事故灾难也可能发生于中资企业与项目的建设过程中，导致恶劣的国际影响，甚至产生严重的国际纠纷。

第三，“一带一路”沿线的许多国家属于传染病高发地带。由于公共卫生服务供给水平低、公众的卫生条件差、传统风俗与现代社会不接轨等原因，重大疫情不断发生。以2014年2月爆发的西非埃博拉疫情为例，几内亚、利比里亚、塞拉利昂等国为重灾区。疫情波及全球多个国家，造成确诊、疑似和可能感染病例17290例，其中6128人死亡。一些国家存在着触摸死者遗体的丧葬风俗，加剧了疫情的传播。包括中国、美国、法国等国在内的国际社会对西非埃博拉疫情展开了大规模的国际援助。在疫情爆发、流行的背景下，中方人员的生命、健康无疑也会受到威胁，所建工程、项目的进行肯定也会受到影响、甚至被迫中断。

第四，“一带一路”沿线国家多处于局势动荡地区，不仅面临局部战争、军事冲突等传统安全的威胁，也面临着海盗、毒品走私、恐怖主义等非传统安全的威胁。特别是“一带一路”沿线国家分布图与国际恐怖风险的分布图基本上重合。恐怖分子针对中方人员与施工、建设项目发动袭击的风险增大。不仅如此，“一带一路”沿线的许多发展中国家是西方国家的殖民地，其社会制度、意识形态与价值观念深受前宗主国的影响。加上中方企业对许多国家的国情了解不深、政府社会治理能力参差不齐，公众因环保、劳资等问题与中方发生的纠纷与冲突在所难免。这些也挑战我国的海外应急管理能力。

总而言之，“一带一路”沿线国家的安全风险既来自自然地理因素，又来自人文社会因素；既来自中资企业、项目的内部，也来自中资企业、项目的外部。无论是哪一类风险，都可能对“一带一路”倡议的顺利实施造成严重的威胁。

“一带一路”沿线安全风险的影响

“一带一路”沿线安全风险影响的不仅包括中国，还包括项目所在国当地。而且，风险不仅表现为单一的风险，还可能表现为系统性风险，对沿线国家产生共同的影响，甚至可能产生全球性影响。

对中国的影响。“一带一路”沿线的安全风险直接影响我国海外人员的生命、健康与中资企业和项目的财产安全，威胁中国的海外利益。例如，巴基斯坦是中国全天候的老朋友，被称为“巴铁”。但是，巴国内反恐形势错综复杂，威胁中方人员安全的袭击事件时有发生。例如，2011年，由于利比亚局势的动荡，中国政府开展规模空前的撤侨行动。两周内，我国动用各种手段与途径，安全撤回公民3.58万人。但是，大量的资产与设备却无法如人员那样被安全撤回，经济损失严重。

“一带一路”是中国本着共建、共享、共用的原则，提供给国际社会的一个公共产品。如果安全风险得不到有效地控制，中国“一带一路”政策的实施将会面临较大的国内民意压力。同时，如果安全风险因中方原因所导致，如安全生产管理的缺失导致事故频发，在信息高度透明的时代，这就有可能损害中国的国际形象，引发反“一带一路”情绪的传染，造成“一带一路”建设的非可持续性。

对当地的影响。“一带一路”不是单纯谋求中国利益的现代版“马歇尔计划”，因为它也将推动项目所在国当地的经济、社会发展，增进人民的福祉。从根本上，这将削减相关国家的安全风险。这主要表现在两个方面：一是削减致灾因子，如解决因贫穷所带来的海盗丛生、恐怖主义肆虐的问题；二是降低脆弱性，如提高相关国家经济、社会发展水平，提高社会抵御自然灾害的能力，符合联合国将“减贫”（poverty reducton）与“减灾”（disaster reduction）相结合的原则。换言之，如果“一带一路”安全不保，建设项目就会举步维艰，影响当地经济社会发展。这就会引发新的致灾因子形成，同时增强当地对各种致灾因子的脆弱性，使当地陷入“贫穷—脆弱—频发灾害的影响—更贫穷—更脆弱”的死循环。

对沿线国家的共同影响。“一带一路”建设是一项系统工程，其中的一个优先领域就是基础设施的互联互通。它以交通基础设施互联互通为基础、以能源基础设施互联互通为战略要点、以信息丝绸之路的建设为技术支撑。在尊重相关国家主权和安全关切的基础上，沿线国家宜加强基础设施建设规划、技术标准体系的对接，共同推进骨干通道建设，逐步形成连接亚洲各次区域以及亚欧菲之间的基础设施网络。具体而言，在交通方面，抓住关键通道、关键节点和重点工程，优先打通缺失路段，畅通瓶颈路段，配套完善道路安全防护设施和交通设施设备，提高道路通达水平；在能源方面，共同维护输油、输气管道等运输通道安全，推进跨境电力与输电通道建设，积极开展区域电网升级改造合作；在通信方面，共同推进跨境光缆等通信干线网络建设，提高国际通信互联互通水平。

随着“一带一路”倡议的实施，沿线国家之间交通、能源、通信等关键基础设施的相互关联、相互耦合、相互依赖的程度将会更高，形成一个密切联系的网络。未来，沿线、沿路国家将组成航空、铁路、公路、水运等多种运输方式和枢纽港站的国际立体运输大通道，跨境油气管道、输电网络等能源基础设施实现“无缝隙对接”，跨境光缆等通信干线网络等形成畅通的信息丝绸之路。一方面，这会便利各国之间的经济贸易往来和人员交流；另一方面，这也加大了系统性风险产生的概率。

“一带一路”建设的推进，必然会推动相关国家的人流、物流、能量流与信息流的跨境流动。关键基础设施成为跨境“大动脉”的重要组成部分。跨境基础设施承载着人、思想、金钱、能量、货物、服务，穿越国家并相互交织，对经济的增长与繁荣而言至关重要，成为全球经济的“筋腱”。但是，国内外的互联互通也使得关键基础设施容易受到来自远方的蓄意或偶然扰动。由于相互联结，脆弱性因此而生。扰动所产生的级联效应往往被放大，威胁沿线国家社会的正常运行。

对全球的影响。在经济全球化时代，我们生活的世界具有三个主要特点：第一，高度的相互连接性；第二，高度的复杂性；第三，高度的不确定性。交通、通信、能源等关键基础设施相关技术的进步是经济全球化发展的重要推动力。高技术的关键基础设施也是经济全球化的“动脉”，起到提供全球公共产品的作用。此外，关键基础设施让全球化的世界因网而联。每一个基础设施都是现实与虚拟的链条与节点，将整个世界形成一张复杂的网络。

在全球化时代，世界复杂性的提升导致人类今天会面对越来越多的系统性风险。一个领域、地方基础设施的缺陷可能会扩散、传导到别的领域、地方。例如，一个供电问题可以导致金融崩溃，一个机场关闭可能会扰动全球供应链。而且，一国基础设施的崩溃会跨国传导。关键基础设施的区域内或区域间相互依赖对确保地区的弹性至关重要。这是一个人们难以捕捉、难以理解的复杂互动过程，具有高度的不确定性。

“精益管理”和“即时生产”模式使全球供应链异常脆弱。20世纪后半叶，大野耐一发明了丰田生产模式，其特点是：强调效率，避免经济浪费，包括负荷过重（muri）、不均衡（mura）和浪费（muda）。这就是“3 M”管理，也叫精益管理（leanmanagement）。

为了减少浪费，丰田公司主动实现了“即时生产”，把供应链碎片化，将零配件外包给世界各地的子公司。这可以避免占用工作资本、减少库存，进而提高生产效率、降低成本。所以，世界各国企业因而争相效仿。但是，从安全角度看，它削减了供应链的弹性，使得其因缺少冗余和缓冲而高度不稳定。

“非线性动力与复杂性使得危机很难探查。由于复杂系统不能被轻易理解，人们很难给发生在系统中的多个活动与过程定性。日益增加的脆弱性没有被注意到，应对看似小扰动的无效努力依旧在继续。系统因此在给潜在的危机‘加油’。只需要一个微小的‘触发因素’就可以启动一个毁灭性的升级过程，这可能会在整个系统快速蔓延。危机可能（在地理意义上）源于远方，但快速地通过全球网络如滚雪球一样，从一个系统跳到另一个系统，一路上积累破坏潜力。”

今天，人类相关国家加强了国际合作、特别是应急管理合作，确保骨干基础设施系统和网络安全以及货物、服务运输的畅通。

综上所述，加强海外应急管理、确保“一带一路”建设的顺利进行，不仅有益中方与沿线其他国家，也是我国推动人类命运共同体建设、造福整个世界的必然要求。

“一带一路”沿线海外应急管理的难度

管理是公共管理的一个重要子领域，其实质是非常态管理，通常是指突发事件的管理。考虑到突发事件是风险对人们可承受界限的突破，应急管理将涉及的领域前置到风险。所以，今天谈应急管理就一定要涉及风险管理。

以往，人们是在一个主权国家边界范畴内去设计公共管理、包括应急管理制度的。那时，人类还没有进入全球化快速发展的时代，这决定了今天“一带一路”沿线海外应急管理面临一定的挑战。

民族国家的主权具有对内的最高性与对外的排他性。当突发事件发生，一个国家向另外一个主权国家派遣救援力量，必须得到事发国的同意。否则，就具有侵犯他国主权的嫌疑。获取救援权力需要经过繁琐的审批程序，给快速响应带来一定的困难。而许多突发事件的发生、演进速度非常快，灾情瞬息万变。

通常，对于海外应急管理，我国更强调风险管理，将应急管理的关口前移。但是，在风险社会，许多风险是不可预测和难以感知的。所以，风险管理不能确保风险不演变为突发事件，况且许多海外风险也不是我国可以控制的。

根据外交理论，驻外使领馆是一个国家在其他国家领土的延伸。为了应对海外风险与突发事件，我国不断完善领事保护应急机制。但是，驻外使领馆与祖国相隔万里，并不直接掌握应急救援的各种人力、物力和财力资源，难以直接投入救助，产生立竿见影的效果。

从长远看，“一带一路”的实施主体应该是企业。目前，在海外经营的中资企业存在风险与安全意识低下的问题，片面地强调经济利益，忽视应急管理体系建设。即便是建立了较为完善的应急管理体系，其有限的资源在很多情况下也只能起到维系暂时安全、等待外部救援的作用。

在“一带一路”沿线，许多国家的经济、社会发展情况决定了其生存的需要高于安全的需要，不仅突发事件高发、多发，而且应急管理体系不健全、甚至不存在。中资企业与项目等待当地应急救援力量伸出援手，恐怕也不现实。

在面对严重危机的情况下，通过外交协调、开展撤侨就成为一个不得已的选择。即便如此，我国与军事基地遍及世界各地的美国不同，目前只在吉布提拥有一个共用的后勤保障基地，距离第一时间介入撤侨、甚至护侨的任务目标相差较远。

“一带一路”沿线国家、甚至国际社会对有关国家的应急救援面临着语言、文化差异、宗教信仰、风俗习惯等方面的障碍，可能引发冲突。而且，如果各国之间在应急救援方面缺少必要的沟通与协调，那么，国际应急合作的效率也会受到影响。

应急管理部在海外应急管理体系构建的作用

众所周知，应急管理部主要整合了国内自然灾害与事故灾难两大类突发事件的应对职能。但是，在经济全球化背景下，中国的国家利益边界与国土边界已经不再完全重合。大量的中资企业和中国公民在“一带一路”建设大潮中“走出去”。在阐述总体国家安全观时，习近平总书记提出“既重视国土安全，又重视国民安全”。在封闭的时代，国民的主要活动范围是国土疆域之内，捍卫了国土安全基本等同于确保了国民安全。今天，发生于海外的自然灾害与事故灾难对中国的国民安全有可能会造成严重的威胁。

以往，当重大突发事件发生时，我国外交部启动领事保护机制，甚至军事力量也参与撤侨。但是，外交部驻外使领馆起到的沟通、协调国内外资源的作用，对突发事件的风险防范和应对并不能面面俱到，也缺少必要的专业知识。而动用军事力量采取保护、撤侨等行动也不是轻而易举就可以做出的决策。所以，构建常态化的海外应急管理体系是一个低成本、高效率的政策选择。

当然，应急管理部在公共卫生事件与社会安全事件的应对中不负主责。但是，不负主责并不等于不参与。应急管理部要指导卫生、公安、外交、国家发展合作署等部门做好海外突发事件的应急预案。同时，当重大社会安全事件、如导致建筑物坍塌的恐怖袭击发生后，应急管理部可以根据实际情况和外方要求，派出地震、消防救援精干力量，到海外参与现场搜救。

未来，应急管理部要加强与外交、卫生、公安、国际发展合作等部门的合作，共建海外应急管理体系，磨合海外突发事件的应对机制。特别是，应急管理部要在以下方面重点谋划：

第一，加强与国际发展合作部门的合作。根据新一轮国务院机构改革方案，我国将商务部对外援助工作的有关职责、外交部对外援助协调等职责整合，组建国家国际发展合作署，作为国务院的直属机构，以更好服务国家外交总体布局和共建“一带一路”。同为新组建单位，应急管理部应加强与国际发展合作署的合作，探讨海外风险预防与管理。

第二，加强企业自身的应急管理能力建设。“一带一路”虽然不能“只算经济账、不算政治账”，但绝不是“撒钱工程”。它只有实现“政府搭台，企业唱戏”，才能实现项目的真正落地，才能做到可持续。企业要有维护自身安全的责任意识与强大能力，可以借助自身力量或专业安保公司，开展风险评估，制订应急预案，建立应急保障体系，开展应急演练，形成可以等待外部救援的基本应急能力。

不仅如此，中资企业要遵守所在国法律与风俗，积极履行企业的社会责任，树立良好的企业形象，加强与所在国公众的沟通，减少不必要的矛盾、冲突与摩擦。当所在国当地发生突发事件，中资企业积极参与救援，这不仅是履行社会责任的重要体现，还可以磨合与当地救援力量之间的关系。

还有，企业除要紧紧依靠我驻外使领馆，还要与所在国当地的警察、消防、应急等部门建立良好的关系，并尊重部落长老等民间人士，争取在突发事件应对的过程中获得当地社会各界的积极支持。

第三，加强与外交部门的合作。应急管理部可为驻外使领馆增强应急沟通与协调能力建设提供培训与帮助。驻外使领馆肩负着协调国际与国内、企业与当地社会的重要责任。外交官除了要强化领事保护机制，还要通过调查、研究，向国内及国外中资企业提供安全风险方面的研判报告，协调驻在国的中资机构、企业、华侨华人，形成应对突发事件的命运共同体。

由于“一带一路”沿线许多国家应急救援体系不完善，驻外使领馆要积极宣传中国的应急管理理念与制度，为密切中外应急合作创造有利的条件。突发事件发生后，驻外使领馆要协调驻在国的外交、海关等相关机构，为国内应急力量投入救援行动打开“绿色通道”。

第四，加强与民政部门合作。构建海外应急体系建设要推动民间组织“走出去”。我国政府应重视社会力量在参与“一带一路”沿线应急救援中扮演的重要角色，为其更好地发挥作用提供便利。许多社会组织行动可以依托遍布全球的网络，沟通、对接比较方便。而且，社会组织没有政府政治色彩，是开展公共外交的有效途径，更具草根性，可以赢得民心，服务于“一带一路”推进过程中的“民心相通”目标。

第五，加强与军队的合作。构建海外应急体系，要发挥军队在“一带一路”应急管理中兜底性的保障作用。军队有义务承担从事人道主义救援等非战争军事任务。特别是，当有关国家发生危及中国海外利益的重大突发事件时，中国军队可以在尊重别国主权的前提下，按照严格的程序，开展应急处置。这是军民深度融合的一个重要方面。

第六，加强与公安、卫生部门的合作，立足于防范与应对影响我国重要国家利益的海外巨灾，加强协调、沟通，形成共同应对的合力。

第七，加强与国际组织的安全治理合作。构建海外应急体系，要发挥联合国等国际组织与区域性组织在国际人道主义救援中的作用。“一带一路”不是中国的“独角戏”，许多突发事件也是人类共同的危机，需要从人类安全的角度加以审视。中国作为一个负责任的大国，应该在国际舞台积极推动国际应急合作，确保应急救援的有序、有力、有效。

2016年8月17日，习近平在推进“一带一路”建设工作座谈会上发表讲话，提出：“要切实推进安全保障，完善安全风险评估、监测预警、应急处置，建立健全工作机制，细化工作方案，确保有关部署和举措落实到每个部门、每个项目执行单位和企业。”在此过程中，应急管理部要发挥重要的倡导与专业支持作用。因而，应急管理部应具备宽广的国际视野，在传播海外应急管理知识、打造海外应急管理体系、形成海外应急能力方面发挥作用，为“一带一路”建设保驾护航。

当然，海外应急管理涉及党政军群各个方面、甚至包括国际组织，非常复杂。所以，笔者建议，党中央要在总体国家安全观指导下，系统地认识我国国家利益所面对的海外安全风险形势，成立国家应急管理委员会，将办公室设在应急管理部。该机构成立后，可以发挥党统揽全局的作用，协调党政军群的多元力量，协同应对海外重大突发事件。