尤诗琪 张仲涛

摘要：在中国农村村民自治的实践中，两委关系不协调的问题日益凸显，威胁到农村的经济发展和社会稳定，由此两委关系问题就成为中国村级治理的关键问题。针对两委关系问题，学者们就从其历史渊源、实质意蕴、类型表现、实践模式和制度创新等方面展开了深入的研究，但是现存的制度和模式只是一定程度上缓解了两委矛盾，其根本问题无法得到解决。本文梳理了有关两委关系的现有理论和实践形式，旨在对今后的两委关系研究能有所帮助和启示。

关键词：协商民主；农村两委关系；综述

一、两委关系的历史渊源

新中国成立后至改革开放之前的农村被视为是党的一元化绝对领导时期，而20世纪80年代被普遍认可为村民自治的萌芽时期，自此村两委开始出现并不断发展，农村党组织的地位以及功能也开始随着不同时期的变化而改变。张乐天、于建嵘都认为一旦村党支部建立，便是处于村庄组织体系中的核心地位。1982年-1987年被认为是村民自治组织正式建立初期或者萌芽期，其標志为村民委员会被确定为农村的基层群众性组织。随后一年中共中央、国务院发布《关于实行政社分开建立乡镇的通知》，针对村委会在农村的具体建立工作提出了要求。此后，恢复乡镇政权、建立村委会的行动在全国范围内展开。在这一阶段，党组织拥有绝对领导权，村委会只是听从党组织的指令行动。

多数学者将1987年-1998年视作村民自治的推进期或者法律制度的建立和基本定型时期。1987年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，这部法律是第一个指导性文件，村民自治自此有了法律依据，同时作为村民自治中产生的两委关系，也有了一定的法律基础。对于这一时期，王振耀指出，在村组织中，村党支部依旧是处于核心地位，往往承担了村内的大小事务且身兼数职。村长或村委会主任的角色其实就是村支书的助手或执行人。因此学术界普遍认为在这一阶段，村支两委之间不存在明显的矛盾，仅有的也是村支书和村主任之间的个人纠纷，而不是体制问题。

1998年是两委关系的重要分水岭，1998年后两委关系开始进入深化阶段。村组法的正式的出台，意味着我国的村民自治工作开始步入迅速发展阶段，作为村民自治的重要载体的村委会以及村党支部，也由此得到了确定。在此之前，相当一段时间里，两委关系的问题并不是村民自治中所关注的核心问题。对此王振耀认为在村民自治的试点过程中，他们对两委关系问题采取了一种不争论的态度，先将村民自治步入正轨再说。

二、两委关系研究的总结

（一）两委关系的类型与表现形式

1.两委关系的类型。不同学者主要根据权力的构成要素、冲突表现主体、村庄性质等对“两委”关系进行了分类，主要包括以下三类：

郭正林教授以权力的构成要素作为切入点，把二者关系分为：“党强一村强的民主合作型、党强一村弱的行政主导型、村强一党弱的自治主导型和党弱一村弱的组织涣散型”。“程同顺同样从权力角度出发，根据两委对权力的分配，将两委关系划分为五种，第一种是两委都在职权范围内掌握各自的权力，关系融洽；第二种是两者虽存在一定的小矛盾，但并不严重，基本能够相处和谐，第三种是村委会或党支部其中一方经常越权；第四种是村委会与党支部相互越权、处于“顶牛”状态，第五种是村委会和党支部互推互让、搁置权力。

贺雪峰根据村庄的性质和干部职位的经济吸引力把村支两委（主要是“两委”的负责人）的关系分为四种理想类型，他认为A、B、C、D四类村庄为村支书与村委会主任特殊关系的性质提供不同的发生机率。A类村庄是一种正常的矛盾外向型的村庄，B类村庄是一种正常的矛盾内向型的村庄，C类村庄是一种不正常的矛盾内向型村庄，D类村庄是一种不正常的矛盾外向型的村庄，这种类型的村庄就具有很大的瘫痪可能性。

根据两委问冲突表现的主体不同，徐增阳、任宝玉将两委关系划分为三种类型。一是个人间冲突。即村主任和村支部书记个人之间因性格、工作方式、个人素质等方面存在着差异性，进而工作上会产生一些磨擦。二是组织间冲突。作为村庄里的两个决策中心，现行的制度规定对两者的职责、管理对象和权限上没有做出明确的界定，因而组织间存在职能重叠的部分，导致了村委会和村党支部的冲突。三是权力问冲突。村党支部与村委会之间存在着权力授权来源的不同，且作为政府“代理人”的村党支部和作为村民“当家人”的村委会之间，各自扮演着不同的角色。

总的来说，可以将两委关系归纳为四种：一是“理想型”，即村委会和村党支部都能够安守本分，并在职能范围内行使权力，相处和谐；二是“一元型”，即其中一方拥有领导权，由其来领导乡村治理和日常公共事务；三是“冲突型”，即双方都想要掌控主导权，互不相让，关系僵硬；四是“涣散型”，即双方都无心与乡村治理，村庄处于无序状态。

2.关于两委矛盾的表现形式。学者们对两委不协调的表现形式进行了归纳总结，其依据主要是村支两委对权力的掌控度。张金亮将两委间矛盾分为三种情况，分别为：一是村党支部拥有绝对领导权。片面地将党的领导作为一切行动的依据，打压甚至是不承认村民自治；二是村委会掌控大权。村委会一意孤行，按照自身意志处理事务，不与党组织商量，并且运用各种手段打压村党支部；三是村委会和党支部间冲突尖锐，争夺权力，造成对抗局面。“张长立对两委关系的不协调表现分类更加微观，将两委的争权形势分为冲突对抗和推诿扯皮两种。

（二）两委关系的实质与生成基础

1.两委关系的实质。徐勇教授在1997年提出，村委会和村党支部同处于村庄内部，但是其性质功能不同，这两者问的关系对村民自治的推进起到了至关重要的作用。贺雪峰直接指出两委冲突的实质就是两者间的利益冲突。徐增阳认为，两委关系的实质是国家行政权与农民的自治权之间的冲突，是国家与农民的冲突以及两者问紧张关系的外显，是政务与村务的冲突。但是多数学者在后来指出，两委间关系不能简单的概括为行政权与自治权的关系。郭正林从中国农村二元权力结构的角度来探讨两委关系，他提出村庄中的村民选举，因其公开性和民主性而产生了一种自下而上的权力，成为农村权力结构由一方占主导地位转向了二元领导阶段的催化剂。

2.兩委关系的生成基础。不可否认，两委矛盾是多种因素综合作用的结果，学者们的分析角度也各不相同。从职能角度来分析两委关系成因的是较为普遍的做法。核心观点就是现有法律和文件无法对两委的职能进行清晰的界分。黄骏认为村党支部和村委会各自治理乡村所依据的制度是不一样的，并且两个制度问内容有重叠的部分，难以区分职权；从人际关系角度来探寻两委关系也是多数学者的研究方向。贺雪峰直接指出两委关系可以说成是村支部书记和村委会主任之间的关系。

两者之间的关系对两委关系起决定性作用；制度的缺陷和权力来源的差异是大部分学者都会提到的主要原因。景跃进教授认为两委关系的冲突，更深层次的讲就是两种政治逻辑间的矛盾，具体来说就是传统的“自上而下”的权力获取途径和自治产生的“自下而上”的权威获取途径间的冲撞。由此看来，村委会和村党支部间会存在不协调甚至是冲突的现象，主要原因就是两者权力来源的不一致。

依据上述，初期关于两委的研究主要在于归纳两委关系的类型以及两委关系的表现形式上。研究者们在此基础上，发现多数村庄内两委关系不协调的现象较为普遍，因而学者们进一步从多角度探究两委矛盾的生成基础以及两委关系的实质。试图对调适两委间关系有所启发，从而完善村民自治制度。也正是在这些研究成果上，学界探索出多种调适思路和实践模式，为两委关系问题的解决提供了理论支撑和具体的方案。

三、两委关系调适的实践

众多学者从不同角度提出政策建议和解决思路，试图缓解两委矛盾。主要包括完善相关法规及规定、改进村干部的选举制度、规范村务运作流程和提升村干部素养等。并且学者们还试图将两委关系的调适归纳为模式。王金红指出，在村民自治的背景下，村党支部和村委会之间本不是天生的对立，两者存在着协商合作的可能性。在进行了归纳梳理后发现，这些调适的方法和思路中，大部分都渗透着协商民主的理念，即通过协商或公共协商，强调对话、讨论、辩论、审议与共识。

（一）两委关系调适的制度设计与实践模式

1.两委调适的制度设计。众多学者结合我国的历史背景和农村实际情况，对两委关系调适的制度设计研究做出积极的贡献。其中主要集中在两个方面，一是通过制度合理分划村委会和村党支部的职权范围，二是建立健全配套制度。徐付群、周郎等人认为，必须在制度设计上彻底厘清村党支部和村委会的职责权限。他们提出必须从立法和政策方面划分好两委关系，否则两委冲突将一直延续下去。徐增阳、任宝玉同样认为可以通过制度创新，来明确规定村委会和村党支部的职责权限，党支部可以管理方向性的“大事”，村委会管理具体的执行事务。姚巧华指出要尽可能减少管理上的冲突点，使两者能够在各自的领域实施管理和运行，互不侵犯，并且双方之间要建立协调机制以便更好的实现制衡与合作。但是唐鸣对此并不赞同，他认为这种主张在现实中没有什么可行性，因为村内大量存在的还是日常的具体事务。对于村党支部来说，脱离了有关本村经济建设和社会发展这类重要问题，其领导核心作用也就无处存在。所以在现行的体制下，无论是法律还是政策，都不可能清楚的划分村委会和村党组织的权责范围，使其没有重叠的部分。

2.两委调适的实践模式。在实践中产生的、具有代表性的主要有以下四种基本模式：一是发端于山西省河曲县“两票制”，该制度是农村基层党组织负责人产生方式的创新。李连江将两票制看做村党支部选举的一种组织技术。白钢、余维良具体说明这种组织技术是存在于选举过程中，一般先经过海选选出候选人，再从这些候选人中选出村委会成员，进而被运用于党组织选举中。二是衍生于其他领域的党政关系模式，其核心在于从结构上化解两委矛盾的“一肩挑”模式。在村民自治的领域，这种衍生首先在1998年威海市的直选中出现。作为“一肩挑”的配套措施，两委班子可以交叉担任，即村党支部成员可以兼任村委会中的职务，村委会成员同样可以从事党支部的工作。为了实现一肩挑，有两种操作方法。一是从村支书到村主任的路径，另一个是从村主任到村支书的路径。为了实现一肩挑的目标，设计两委选举程序，学者们对这一问题的研究有两种理论，分别表述为“两选联动机制”和“两票制模式”；三是“一制三化”模式，该模式是武安市在2000年为解决农村两委关系建立的权力分享和相互制约的机制和制度模式。其重点强调建立“两委”联席会议制度、“三审”财务制度、村委会向村党支部请示汇报工作制度和民主评议村“两委”班子成员制度；四是青县模式，自2002年起，青县开始实行村代会常任制，由此展开了村级治理的新章程，形成了具体强烈特色的农村治理新机制。具体内容可概括为“健全一个组织，调整三种关系”。

（二）实践模式的比较研究

景跃进从制度创新的方式与维度以及模式的合法性与绩效两个角度，对“一肩挑”、“一制三化”以及“两票制”这三种模式的特征进行了比较，并且分析了三种模式的关系。他认为：从制度创新方式来看，由于村民自治的复杂性和地方根据具体情况执行的传统，这三种解决模式都具有地方性和自下而上的特点，但是在制度创新的过程中，由于每个地方所承受的压力不同、环境差异等原因，在制度的供给方式、推广方式、制度的原创性等方面各有千秋。从解决方式来看，三种模式都致力于改善两委矛盾，但方式各不相同。具体来说，两票制是为了重塑党组织的权威，一肩挑则是注重从结构上根本性的解决两委矛盾，一制三化模式则是想要通过和平的方式来解决，使得两委能够合作共事，权力共享。从合法性角度看，一般认为自下而上的方式合法性程度较高。其中两票制和一肩挑都采取的自下而上的回答路径，而一制三化则是自上而下的，且直接将村支书视作权力中心，所以学界对该模式的合法性存有怀疑态度。从解决两委矛盾的绩效角度，一肩挑的潜能是最高，因为该模式是从结构上直接解决。两票制的潜能主要是从支部权威基础转换上人手，而一制三化在解决两委冲突上较困难，其制度绩效在成本上要稍大一些。对于三种模式之间的关系，景跃进认为两票制可以作为一种基础性的安排，与其他的两委制度设计相融合，并且可以发现三种模式的捷和中心以及未来发展趋势都趋向于“一肩挑”。

（三）有关“一肩挑”的争论

在现有两委关系调适的实践中，“一肩挑”模式引起了学者们的广泛讨论。唐鸣在分析了一肩挑模式的政策由来和具体实践后提出，学界和实际工作中针对一肩挑的激烈讨论主要集中在两个问题上，一个是应不应该提倡一肩挑，另一个是应该如何去实现一肩挑。

1.学者对一肩挑的肯定方面。党国英对一肩挑表示赞成，并且主张党政结合。他认为两委合一有利于加强且改善党对乡村的领导，是乡村民主政治的重要发展。苗佳从六个方面分析了一肩挑的优势。一是一肩挑有利于村民自治；二是一肩挑有利于解决两委矛盾，因而确定了领导核心地位，争权现象不复存在；三是有利于提高工作效率，促进社会经济发展；四是有利于村级干部的优化。五是通过减少干部职数，来减轻农民负担；六是有利于基层民主政治建设。董江爱认为只有通过制度创新，实现一肩挑才是解决两委矛盾的根本途径。并且提出了有效实现一肩挑的途径，即落实严格的民主选举程序，民主管理，民主决策，民主监督三大民主制度。唐鸣指出，一肩挑模式得到了多数基层干部和群众的支持，符合我国依法执政，执政方式现代化的要求。并且他认为要推进实现一肩挑，应遵循法律规章制度，尊重民眾意见，按照不同的情况，探寻合适的路径。

2.学者对“一肩挑”的否定方面。从解决两委间冲突方面，贺雪峰认为一肩挑并不能解决更深层次的问题，包括两委本身的性质或授权关系所引发的系列问题。徐增阳等人同样提出一肩挑一定程度上能够抑制个人问冲突，但并不能完全解决组织问冲突，对更深层次的权力问冲突就更无力了。从村民自治的方面，黄骏针对一肩挑对村民自治的影响指出，一肩挑弱化了自治功能，并且也一定程度上侵犯了村民的民主权利。从乡村关系方面，景跃进提出乡镇政府之所以欢迎一肩挑，是因为在党政不分的体制下，乡镇政府利用乡镇与村庄党组织之间的领导关系，来淡化甚至取代乡镇政府与村委会之间的指导与被指导关系。白钢认为一肩挑一方面不利于改善党对农村工作的领导，另一方面，一肩挑也不利于基层民主政治的建设，该模式并不是创新，充其量不过是“一元化领导”体制的回归。翔勇针对干部队伍，提出一肩挑使得干部精力有限，两边顾不暇接。阳信生在总结前人观点的基础上，提出一肩挑掩盖或回避了两委矛盾的问题，不治标也不治本。因而在我国当前的政治体制格局下，两委分立才是理顺两委关系的最好选择。

四、结语

基层民主自治制度自实施以来，对我国农村发展起到了重要推进作用，同时也说明和谐的两委关系是民主自治制度顺利运行的关键。其中协调两委关系，使村委会和村党支部能够最大限度的为农村建设发挥应有的作用，是众多学者探讨的话题。国内学者对两委关系的研究主要集中两委关系的历史渊源、实质意蕴、制度设计、实践形式、模式比较研究等方面，并取得了丰富的理论研究成果和实践上的经验。但是在这一领域还留有许多问题需继续深化研究。其一，现有的成果多是以村两委如何为民解决公共事务，而没有使让民做主得以贯彻；其二，过于将制度和模式放在解决两委问题的制高点，没有考虑到中国农村因区域、习俗等方面存在差异，具有复杂性，因而需因地制宜的去制定解决途径。第三，两委关系的实践形式与运行机制的完善研究可与协商民主相联系。基层协商民主重在党的领导，重在协商，这与现有实践模式中党的核心理念相契合，想必在调和农村两委关系中能起良好的作用。