缪瑞生，马海群（黑龙江大学 ．信息管理学院，．信息资源管理研究中心）

随着大数据时代的来临，我国政府开放数据已是必然的趋势。但是由于我国政治体制的原因，社会组织参与政府开放数据政策存在着诸多的问题，使得政府开放数据政策制定长期以来发展缓慢，与西方国家差距越来越大。本文以法团主义在西方国家政府开放数据政策中发挥的巨大作用为借鉴，运用法团主义来分析社会组织参与我国政府开放数据政策的问题，找到社会组织与政府在政策中相互增权的局面，为社会组织参与政府开放数据政策找到若干可能的途径。

1　法团主义的概念

法团主义起源于二战时期，其时欧洲的民主社会通过不同的社团组织来协调社会各界的利益关系和政治决策，强调阶级合作而不是阶级斗争，在20世纪70年代被广泛应用于经济和政治等领域。［1］随着时代的发展，虽然法团主义的概念一直以来没有一个权威的界定，但是较为普遍认可的定义是美国学者施密特的系统性总结，也是本文采用的观点。施密特认为：法团主义的本质是国家与社会利益集团的互动体系，核心任务是将社会组织的利益整合到国家政策制定中去，其包括以下内容：① 国家参与并占相对主导地位，社会利益集团以团体的形式出现，双方相互承认对方的合法地位；② 社会团体的数量是有限的，在自己的功能领域享有垄断地位，承担对公共事务的参与、监督和建议的责任；③ 社会团体是非竞争关系的，在体制内以层级关系排列；④ 各社会团体内的领导选举、利益诉求等相关事项，国家有权介入并在一定程度上实行控制。［2］

2　政府开放数据政策的概念

制定政府开放数据的政策，是促进大数据产业的重要条件，推动生产资料、生活数据自由地流动起来，对整个社会效率的提高、政府工作的透明度和社会的创新具有重要意义。［3］政府开放数据政策的主体多元化是其题中之义，通常是西方国家政府开放数据政策必要的过程和程序，为数据开放决策的科学性、合理性奠定基础，同时有助于政策的推广和执行。政府开放数据政策应该树立以开放、透明、参与和创新为导向的政策目标，政府越开放、越透明，社会组织就会有更多的机会参与其中，充分利用数据，提高政府工作效能。［4］

3　法团主义在政府开放数据政策中的应用

法团主义强调将社会组织的利益诉求整合融入到政策内容中去，让政策制定者考虑到社会组织的利益，减少社会矛盾，让政府和社会组织形成一种协调、融洽、均衡的利益关系。［5］根据政府开放数据的概念，政府开放数据的成功离不开公民的广泛参与和多元主体的平等参与。所以，在政府开放数据政策中应用法团主义思想，可以使社会利益集团以合法的资格参与政策制定，政府出台的政策得到了众多利益组织的拥护，利益集团的利益诉求也得到了政府的承诺和重视，从而维护了社会的稳定，保证了政府的工作效能。此时的政府部门和社会利益集团处于一种互动的状态，一方面，社会组织不能取代国家主导，国家过渡一部分权力给社会组织，让社会组织提出在政府开放数据过程中自己的利益诉求，社会组织在政府权威的前提下，与政府达成共识，强调双方的合作及政府对社会组织利益的保护；另一方面，国家主导不意味着剥夺或削弱社会组织的独立性，而是强调社会组织通过合法的身份和制度化的渠道对政府开放数据政策制定进行监督和建议。总而言之，法团主义下的政府和社会组织在政府开放数据政策制定中，是相互支持、合作共赢的局面。

4　我国社会组织参与政府开放数据政策存在的问题

4.1　社会组织参与政府开放数据政策的独立性不足

我国一直以来是一个强政府弱社会的国家，虽然政府开放数据政策强调多元化的制定主体，但是，社会组织的参与程度依然很低，其主要原因在于社会组织的独立性低。笔者认为，造成社会组织独立性低的原因无外乎资金和人才的欠缺。社会组织分为官方性质的社会组织和非官方性质的社会组织。对于有官方背景的社会组织，其优势在于有政府的补助，有的还是全额拨款，资金量比较充足。但是这样一来，官方性质的社会组织会为了资金而迎合政府，失去自己的独立性，无法真正参与到政策的制定和监督中来。对于非官方性质的社会组织，维持其运转的资金来源于自身的服务收入和外界的赠予，但非常不稳定，这样既无法维持运转和深入的调研，也难以吸引高层次的人才，进而无法提出有建设性的建议和方案。越是这样，越得不到外界的重视和资金，并导致一些非官方性质的社会组织被给予其资金的企业所利用，成为企业利益的代言人，亦失去了自己的独立性。

4.2　社会组织缺乏参与政策制定的意识

如果说资金和人才是影响社会组织参与政府开放数据的外在因素，那么内心缺乏参与政策制定的意识，就是内在的因素，同时也是最主要的因素。对于官方性质的社会组织，因为在资金、人事上受到政府控制，往往关注的是怎么去执行和落实政策，成为了政府管制社会的一种工具，渐渐丧失了主动监督和参与政府开放数据的积极性。对于非官方性质的社会组织，他们创建的原因是出于兴趣或社会需要，并非参与政策制定，加之没有固定的资金来源，使得他们的主要任务是凭借开展项目或提供服务来获取资金，没有过多的时间和精力来参与政策研究。如果政府开放数据的政策在某些方面阻碍了他们获取所需数据，或者没有提供他们想要的数据，他们可能会产生参与政策制定的意识，但是毕竟在主观上缺乏意识，认为自己单薄的力量难以影响到政策的发展。

4.3　政府阻碍社会组织参与

法团主义视角下的社会组织应该是有垄断地位的独立组织，有很强的政策参与能力。而目前我国社会组织参与政府开放数据政策的程度低，其中固然有社会组织自身的原因，但同时政府的态度也是不可忽视的原因。虽然政府开放数据政策目标的实现要求制定主体的多元化，要求社会组织的广泛参与,［6］但是长期以来，由于我国的政治体制的原因，政策制定主体一直由政府担任。政府认为，社会的权力增加就会影响到政府的权威，因此，对社会组织参与政策的制定一直保持谨慎。正是这种保守思想的存在，政府在制定开放数据政策时给社会组织设置了很高的门槛，很多社会组织因为没有政治关系而无法取得合法的参与资格。即便是取得了合法参与资格的社会组织，还要面临着政府部门严格的检查和监督，形成了一种领导和被领导的关系。目前，我国在国家层面上尚未出台政府开放数据政策，仅有一些地、市出台过相关政策，从这些地方性的政府开放数据政策的参与者来看，社会组织参与度很低，提出的建议往往也被政府拒绝或者延期审查。政府管理社会组织的初衷也许是好的，但是，正是由于这种严格的、自上而下的管理制度，使得大部分社会组织畏惧政府而不敢真正参与政策的制定，一味附合政府的决策。极少部分参与政策制定的社会组织也因为政府的严格控制，困难重重，心有余而力不足。

4.4　社会组织缺乏参与政府开放数据政策的渠道

在法团主义模式下，社会组织具有垄断的身份和制度化的与政府沟通的渠道。而我国的政府开放数据还处于起步阶段，尚没有出台国家层面的关于政府开放数据的政策，也没有与之配套的专门性法律，只发布一些规范性的文件。［7］因此，我国的社会组织缺乏参与政府开放数据政策的制度化渠道，只能通过传统的几种制度化渠道参与其中，如，人大、政协、听证和论证会以及提起行政诉讼，但是，传统渠道的作用是有限的。通过人大参政需要取得人大代表资格，而没有官方背景的广大草根社会组织很难获得人大资格；能参与政治协商的社会组织更是寥寥无几；而参加听证会的社会组织大多都是因政府邀请而参加的，且数量有限，这些社会组织很可能在之前已和政府达成共识，听证会只是一个形式，就算在听证会上提出了与政府意见不同的建议，能不能通过还是由政府决定；行政诉讼是在社会组织不得已的情况下提起的，且程序繁琐，要交纳高额的费用，绝大部分社会组织不会选择这种方式。

政府开放数据政策的目标是提高社会运行效率和政府工作的透明度，开放数据的意义是满足公民的知情权，让数据流动起来。没有高操作性和有效的制定化政策参与渠道，显然不能完成政府开放数据的政策目标，也与法团主义背道而驰。

5　解决我国社会组织参与政府开放数据政策的办法

5.1　增加社会组织资金来源的渠道

他山之石，可以攻玉。将视域看向国外，很多国家社会组织筹集资金的方式都值得我国借鉴，德国就是一个很好的案例。德国是一个高度社团化的国家，法团主义色彩十分明显，社会组织在国家的政治经济方面发挥着重要的作用，如德国工业联合会、德国工商大会和德国雇主联邦联合会等。这些组织和政府有法定上的沟通渠道，其代表可以依法参加听证会、论证会，与政府商讨政策制定的各项事宜。他们之所以有如此大的独立性与自主性，与其稳定而独立的资金来源是分不开的。以德国工商大会为例，其会费收入占到了总收入的90%以上，财务自由，人事自由。［8］

由德国的例子可以看出，社会组织要深入参与政策必须要有自主性和独立性，而自主和独立的前提是有稳定而充足的资金，因此，我国社会组织应该依照国情，找到合理的解决办法。笔者认为，根据我国的政治体制和发展现状来看，我国社会组织不可能完全脱离政府。因此，社会组织和政府要探索一种合作互利的模式，如服务购买，由政府出资，社会组织办理政府委托的项目。这样的合作模式避免了社会组织对政府单方面的需求，也避免了政府对社会组织的过度控制。其次，社会组织可以通过收取会费和服务性费用，以及社会捐赠等渠道扩充资金来源，需要注意的是接受社会捐赠的同时不要接受捐赠机构附带的不合理要求，以免影响到社会组织的独立性和自主性。

5.2　鼓励社会组织利用自身优势参与政府开放数据政策制定，提高自主参与意识

制定政府开放数据政策的目标是方便公众利用政府信息，提高政府的开放性和效能，从而立足于民，服务社会。［9］而社会组织最大的优势就是与社会联系紧密，能敏锐地发现民众对政府开放数据政策的反应，并认识到政策制定中应注意的细节和已经出现的问题。因此，法团主义视角下的社会组织可以利用自身优势参与政策的制定，并执行及监督政策实施。政府主要负责制定政府开放数据政策，社会组织主要负责执行，并在现有条件下通过研讨会、网络等非制定化渠道进行监督。

5.3　政府转变观念，重新定位角色

我国政府受政治体制和传统思想的影响，在政策制定当中认为自己是绝对的领导者，社会组织要服从管理，但是这样的观念严重影响政府开放数据政策的成功应用，也与法团主义的思想相悖。在法团主义视角下，应该是以社会为中心，政府只是社会不同利益者之间的协调者，社会组织独立于政府之外，不受政府控制。因此，政府应该充分认识到社会组织参与政府开放数据的重要作用，一方面，主动过渡一部分权力给社会组织，让他们能够表达对开放数据的要求，直接参与开放数据政策的制定和执行，并承担一部分管理责任，使得政府开放数据更加切合社会的需要，开放的过程更加民主化，对于专业问题的解决也更加全面有效。［10］另一方面，政府也要营造稳定的适合社会组织成长的社会环境，在给予社会组织权力时要循序渐进，以免出现混乱的局面。总之，政府和社会组织不是你强我弱、两虎相争的关系，而是互惠互利、合作共赢的关系。

5.4　拓展社会组织参与政府开放数据政策的制定渠道

在法团主义视角下，社会组织参 与政策的制定是有法定渠道的。如，日本的审议会制度，与政策相关的利益集团可以主动参加审议会，表达自己的利益诉求，并可以依法要求将自己的利益诉求纳入政策中。德国的社会组织代表除了与政府的法定联系渠道外，还可以通过入选联邦议员参政，参加各自委员会和听证会。［11］我国虽然也有一些制度化的渠道，如人大、政协，但是涉及的社会组织比例很小，发挥的作用有限。因此，首先要加大社会组织代表在人大和政协的比例，重视社会组织代表所提出的意见和建议；其次，要赋予社会组织自主参与听证会的权利，及时准确地向社会组织代表告知听证会的内容，保障他们的表达权，增加听证会的公开性和社会组织在决策时的决定权；最后，要及时向公众公布政府开放数据政策的重大事项，尤其是与公共事务密切相关的部分，社会组织只有提前知道信息和政策，才能有针对性地参与。

［参考文献］

［1］张国清．法团主义视角下中国国家与社会关系利益调整模式与构建［J］．重庆社会科学，2006（1）：78－80.

［2］林申建．西方社团主义的利益调整模式［J］．国外理论动态，2010（2）：15－18.

［3］迪莉娅．大数据环境下政府数据开放研究［M］.北京：知识产权出版社，2014：1.

［4］迪莉娅．我国大数据产业发展研究［J］．科技进步与对策，2014（4）：20－22.

［5］顾昕．公民社会发展的法团主义之道［J］．浙江学刊，2004（2）：33－35.

［6］Bertot J C．The policy framework of big data and open data：Problems，policiesandsuggestions［J］．E-Government，2014 （1）：6－14.

［7］Harrison T M，et al．Creating open government ecosystems： A research and development agenda ［J］.FutureInternet，2012，4 （4）：900－928.

［8］Howard J Wiarda．Law and political development in Latin America：Toward a framework for analysis［J］.AmericanJournalofComparativeLaw，1971，19（3）:434－463.

［9］（美）戴伊·R托马斯．自上而下政策的制定［M］.鞠方安，译．北京：中国人民大学出版社，2002：203.

［10］杨东谋，等．国际政府数据开放实施现况初探［J］．电子政府，2013（6）：22－23.

［11］郑春荣．合作主义理论——在德国的发展与实践 ［J］．德国研究，2000（1）：55.