陈容容

摘 要：检察官本身具有相同身份和资历，但因服从上级指挥、调任，部分人员任职业务部门，部分人员任职行政岗位，因此，为保障检察官的司法独立性，保护检察官的法律职务，让检察官不因工作岗位不同而享受不同薪酬待遇，避免内部矛盾的滋生、检察队伍凝聚力的弱化，科学、合理的员额制检察官考核机制亟待构建。

关键词：检察官；员额制；考核依据

为推进检察官队伍正规化、专业化和职业化，加快实现依法治国的伟大目标，中央自2014年3月部署开展司法体制改革，至今已落实员额制改革。但是，检察官考核标准尚待清晰化、具体化，比如什么情况下入额检察官将退出员额等，还需具有法定事由及法定程序。

一、检察官员额制的现状

（一）检察官员额确定方式及计算依据

我国台湾地区检察官实行“以案定员”，即根据案件数量来确定各级检察机关应配置的检察官的员额数。实践中，台湾地区各级检察机关的检察官员额数基本依据案件多寡来确定，且每年都根据实际情况予以调整。台湾地区这种“以案定员”的方式使得检察官的员额数由下至上呈现金字塔形式，因而也被认为是一种最为公平、最为合理的方案。然而，由于案件本身的难度不尽相同，“以案定员”的方式也非绝对公平。目前，我国大陆地区根据中央要求，各地检察官员额比例不超过政法编制的39%。

（二）员额检察官的入选标准及选任方式

在员额制改革中，很多检察院存在检察长、副检察长及其他党组成员必然占据一个员额指标的现象。然而，囿于种种因素，上述领导班子很多并未接受专业的、正规的法学教育，无法保证其符合司法专业化、精英化的要求。以某县区院为例，9名入额的检察长（包括副检察长）、党组成员中。仅2名具有法学教育背景，也仅有2名有过办案经验。当前，很少地区单纯以考试或考核作为唯一考核方式，更多地是以将考试与考核相结合的方式作为入额考察的方式。以某县区院为例，检察员不需要参加考试，而助理检察员却需要参加考试和考核。考核采取“民主测评+业绩考核”的形式进行，实行量化评分，满分为100分，具体为民主测评（67%）+业绩考核（33%）。民主测评是对被考核人员的德、能、勤、绩、廉的情况予以综合评价，占考核的67%；业绩考核分由分管院领导评分（20%）、中层正职（含负责人）评分（10%）、考核组评价和业绩加扣分（3%）等部分组成，业绩考核重点对考察对象的政治素质、业务素养、工作实绩、职业操守及廉洁自律情况予以综合评价。检察员的考核成绩即为入额遴选总成绩；助理檢察员入额遴选总成绩包括笔试成绩和考核成绩两个部分，笔试成绩占40%，考核成绩占60%。总成绩低于60分的，不列为拟入额候选人推荐人选，且只有任助理检察员满三年以上的助检员方可参加考试。考核主要由院领导进行评价，众所周知，这往往不是一种司法技艺、司法伦理的考核，却极可能是政治评价或组织评价。

二、我国检察官原有考核制度及时弊

（一）检察官考核制度现状

目前，我国检察官考评制度主要体现量化考评与目标考评的特征，是较为典型的绩效考评，其突出特点是将考评标准具体化为德、能、勤、绩等四个方面。最高人民检察院在《检察官考评暂行规定》将此进一步细分成六个方面，即检察工作实绩、思想品德、检察业务、法学理论水平、工作态度、工作作风等，这与检察官的职业特点和职业要求较为吻合，能够有效减少主观因素对考核结果的影响。但这六个方面与考评行政人员的五项内容并不存在实质性的区别。此外，在考评主体上，主要是部门领导和本院行政领导组成，具有明显的内部化特征。考评对象上，大多不予区分，而是进行同一管理和考评，有的只是区分单位领导、部门领导与一般工作人员，具有强烈的等级性。考评程序上，缺少被考评者的参与，而是由单位考评小组制定好考评计划，然后按计划实施，被考评者对内容一般是不知晓的。

（二）检察官考核制度时弊

1.考评主体内部化

当前检察官考评主体主要由本院行政领导、同事组成，这种考评主体的内部化很难保证考核结果的客观性。在同一机关内部，领导或者同事之间若关系融洽，考核则可能流于形式；反之，则可能存在考核人员基于个人利益或者小团体利益而扭曲事实，甚至可能成为打压他人的工具。此外，内部人员考核可能导致被考评者为达到预期评价，不惜请客送礼、溜须拍马，滋生不正之风。

2.考评对象同一化

检察机关设有业务部门和综合部门，有些检察人员办理案件，有些检察人员则从事后勤保障。检察权的多样性导致检察官的多样性，现有考核机制却未对不同部门、不同性质的业务部门、不同性质的综合部门加以区分，而是采取同一管理、同一考评形式，导致考核机制绩效导向作用被明显弱化。

3.考评内容不确定性

《检察官考评暂行规定》规定的考核内容与考评行政人员的五项内容并不存在实质性的区别。另外，实践中也未对六项考核内容进行细分、量化，可操作性不强，易造成考核结果的主观性和随意性。

4.考评过程缺乏互动性

客观而言，倘若被考核者不接受考评结果，那么考核机制根本无法发挥其应有的调节作用和激励效果。如前所述，我国现有检察官考核机制缺少被考评者的互动参与，考评呈现单向性。考评小组大都将考评结果以书面形式通知被考评者，二者之间缺乏有效沟通，这往往导致被考评者对考核结果产生质疑。

综上，现行检察官考评制度存在极强的功利性，这种可能转化成物质的或政治的利益的价值取向已经成为制约检察官考评制度的瓶颈，只有摒除考核制度的时弊，方可使绩效管理真正发挥作用。

三、外国检察官考评机制及启示

（一）英美检察官考评机制

英国与美国的检察机关较为一致地参照了公务员的考核标准对检察官进行考评，综合考察检察官观察能力、沟通能力、组织协调能力等，并将考核结果划分为多个等级，最终升职加薪直接挂钩不同等级的考核结果，突出考评机制的激励导向功能。endprint

（二）德日检察官考评机制

德国检察官绩效考核遵循公开、客观的原则，考核涉及三大类指标：一是法律专业成绩，二是个体素质情况，三是综合能力。除进行定期考核外，还采取实习考核、轮换岗位的中期考核及空缺职位临时考核。该考评体系充分体现以人为本的特征，并且考核考评结果与职务晋升、加薪相互挂钩。

日本通过专门设立的检察官合格审查会对检察官是否合格进行审查，每三年定期考核一次。在具体考核细则方面，日本也选择了参照公务员考评制度进行。考核对象获得最高考核等级的，可以越级加薪；第二、三、四等级可以提薪；最后一级不仅不能提薪，甚至还要受到处分。

四、他国检察官考评机制的启发

（一）借鉴公务员考评方法

纵观各国检察官考核考评制度，基本都参考借鉴了一般公务员考核方式。以此为鉴，我国检察官考核制度亦可参考公务员考评机制，结合我国员额制检察官现状，并充分体现检察官业务特性，量体裁衣制定符合我国检察机关工作规律的考核考评机制。

（二）重视考评过程控制

从上述国外检察官考评机制，我们不难发现其目的都在于通过长期不间断的考核，包括日常考评和年终考评、定期考核、临时考核和中期考核等多种形式，查找检察工作中尚存的种种问题，予以改进。对此，在充分考虑我国具体国情的基础上，选择性地借鉴他国检察机关考核机制可以有效地消除我国当前检察官考核机制的弊端。

（三）重视考核结果的有效应用

他国检察官考核机制无不将考核结果作为检察官升职加薪的重要依据，对绩效优秀的检察官或加薪等奖励，或晋升职务，将考核结果与荣誉表彰等挂钩，激发检察官的工作积极性，提升检察官的责任意识。

五、我国员额制检察官考核机制的探索

（一）考评主体多元化、社会化

根据不同的岗位职责、不同的考评指标的性质及意义而让不同的考评主体进行考评，有些适合由内部人员进行考评，有些则适合由外部人士予以考评，有些适合由专业人士考评，有些则需要专门机构进行。首先，可以参考日本设立专门的检察官合格审查会，选择检察官任职地区的当事人、律师、代理人、群众等人士组成考评小组，提高考核结果的公开度和公信力，通过外部人员参与考评，让社会民主监督行之有效。如，可以邀请侦查人员、审判人员、律师参与侦监、公诉等业务岗位检察官的考评。其次，制定统一、详细的考核条例，保障审查会、考评小组依照考评条例遵循法定程序进行考核，防止被考核检察官的合法权益遭受侵害。再次，必要时可以由上级检察院的审查会、考评小组指导下级检察院的考评工作，保障考核公开进行，确保考核结果客观、真实。

（二）在人员分类管理的基础上实行分类考核

目前，全国检察机关已逐步建立检察官、检察官助理、书记员职务序列，已逐步组建检察辅助人员队伍，检察人员分类定岗工作也在配套跟进中，检察人员分类管理的格局已基本形成。在此基础上，配套分类考核考评机制也应扎实跟进。从宏观上，绩效考核包括对整个工作成果的测评；从微观上看，包括各个组织机构及检察人员的考核评估。科学、客观、合理地根据工作职能对业务类、政务类检察官进行考核，不仅利于变革当前考评体制中存在的弊端，还可以增强检察机关的效能，激发检察机关的活力和公信力。

（三）考核指标科学化、全面化

将法学专业水平和检察职业道德考核与业绩考核并重。业绩考核方面，对办案数量、案件难易程度、办案法律效果和社会效果等业务数据进行综合考量。在法学专业水平方面，全面测评检察官对法律的掌握程度，撰写的法学理论调研文章的数量，所获得的专业表彰奖励等各项内容。检察官职业道德考核中，让多方主体参与考核，将测评小组测评、领导测评及社会人士投票测评全部列入考核成绩，力求全面、客观、公正地反映检察官的认可度。通过全面考核，确保对政治立场坚定、工作成绩突出、双项作风过硬、社会群众公认的优秀检察官予以有效激励。

（四）基本标准明确化、清晰化

明确绩效考核细则，考核时依照预先确定的标准进行分数等次的确定。划分基本标准：轻微违反纪律的行为但尚不够纪律处分的，因工作失职造成明显后果的，因工作责任倒查而受到追责的，不能胜任岗位要求或因工作不努力未完成工作目标的，考核等级应认定为D级。可将A级优秀人数控制在检察官人数的10%以内，C级、D级的人数总和不得少于参加考核检察官人数的3%。值得强调的是，在加大业绩考核分值的同时，要将法学专业水平的考评提升到应有的位置。

（五）重视考评结果有效使用

當前我国检察机关考核考评结果并未作为职务晋升、人员奖惩的主要依据，考核自然无法达到预期目的，也就无法激发检察官的工作热情。虽然该一问题并不能仅仅通过考评机制的改革来解决，但唯有改变当前检察官的待遇与检察官法律职务相脱钩的状况，将考核考评结果作为检察官奖惩、晋升的依据，才能使考评机制真正产生激励与约束的功能，让考核奖惩发挥指挥棒作用。首先，参考考核结果确定检察官等级晋升、降低或评先评优或退出员额，确保“能者上、庸者下”。其次，参考考核结果提拔担任检察长、检察委员会委员或主任检察官。再次，通过考核结果知悉检察官工作实绩、司法行为状况等，有针对性地轮岗换岗、改进工作。值得注意的是，囿于考核考评机制自身的局限性，切不可以考核结果作为评价检察官工作的唯一依据，只是将其作为主要参考，查找检察工作中尚存的种种问题，采取改进措施，提升检察官的整体素质。

[参考文献]

[1]王欣、黄永茂：《国外检察官考核考评制度之比较启示》，江苏大学学报（社会科学版），2013.

[2]冯仁强、杨勇：《中国检察官考评机制的缺陷与完善思路》，社科纵横，2006.

（作者单位： 福建省莆田市涵江区人民检察院，福建 莆田 351100）endprint