张 洁

西北政法大学民商法学院，陕西 西安 710000

一、我国面临住宅建设用地使用权到期的严峻处境

深圳某商业大厦建设用地使用权在2001年到期，该市政府制定《深圳到期房产续期若干规定》，采用有偿使用的原则，按照权威机关公告价格的35%一次性补交剩余年限土地出让金。[1]不久青岛、温州一批住宅建设用地使用权也相继出现产权到期问题。这些城市国有建设用地使用权提前到期是政府在《暂行条例》出台前自行划定土地出让年限的结果。2060年之后将会在全国范围内面临大批住宅建设用地使用权到期的问题。因此，明确有关住宅建设用地使用权续期规则是当前及未来一段时间应该着重考虑的问题。

二、有关住宅建设用地使用权的现行立法的不足

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(简称暂行条例)第十二条首次确定国有土地使用权出让的最高年限。第四十条明确了土地使用权期限届满后，地上物和土地的归属主体。在地上物与土地的归属关系上我国采用“房地分离”主义原则，地上建筑物归属于房屋所有权人，国家无偿收回的做法显失公平，侵害公民合法财产权。《城镇房地产管理法》明确了国家只能收回土地使用权及有偿续期规则，修正了《暂行条例》中侧重维护土地所有权人利益的做法，更加注重保护土地使用权人的利益。[2]《物权法》草案对住宅建设用地使用权期满续期是否有偿问题经过再三斟酌，一审稿采取回避态度，二审稿、三审稿支持有偿续期，四审稿、五审稿建议国务院对此问题作出具体实施细则，六审稿又删除此前讨论的内容，正式出台的《物权法》仅规定“自动续期”。[3]现行法律关于住宅建设用地使用权续期规则并无统一的规定，因此，续期是否有偿、前提、期限、次数等问题还须进一步明确，“自动续期”规定的具体化无疑成为《民法典》编纂的一大亮点。

三、从比较法的角度观察住宅建设用地使用权续期规则

我国大陆地区的住宅建设用地使用权与台湾地区、日本的地上权相似，在建筑物与土地关系问题的理解上都承认二者是分别独立的不动产物权，在具体制度的构建和完善方面具有借鉴意义。

台湾《民法典》第839条、840条规定了地上权消灭时地上物的处理办法。台湾地上权制度充分考虑当事人的意思，允许当事人约定地上物的归属。没有约定地上物归属的，土地所有权人有权购买地上物，但是地上权人有权请求补偿，土地所有权人也可以延长地上权期间的方式代替补偿。对于地上权的续期期限及补偿价格等问题如果协商不成，则当事人可以请求法院作出判决。地上权人也可以在地上权期间届满时取回地上物。

日本地上权又称借地权，日本《物权法》和《借地法》规定地上权期间届满，地上权人可以取回地上物，也可以申请续期。土地所有权人拒绝续期的，地上权人可以请求土地所有权人购买地上物。土地所有权人的购买权优先于地上权人的取回权。

从各国地上权制度的规定来看，地上权期间届满，以允许续期以发挥物的利用价值最大化为原则，以地上权人取回地上物为例外。相比于台湾地区地上权的法律规定，日本法律规定的比较宏观，对时价及补偿标准的确定方法没有具体规定。

四、对《物权法》“自动续期”的理解

续期是否有偿问题是学术界讨论最激烈的话题，也是老百姓关注最密切的问题。有学者认为“自动续期”应当有偿，即继续缴纳土地出让金。该观点完全符合法学理论，但却引发强烈的反对意见。以孙宪忠教授为代表的学者主张自动无偿续期，该观点得到广泛认可。中国房价不断攀升，政府将土地使用权高额出让给开发商，开发商又将该高额费用转嫁给广大购房者，使其成为最终的费用承担者。土地使用权到期后如果需要继续缴纳相关费用，民众只会觉得自己只是租住了70年的房屋，很难接受这一事实。[4]所以无偿续期更符合人民群众的利益。

其次，学者们对续期前提、期限、次数也进行了讨论。有学者认为建筑物存在是住宅建设用地使用权续期的必要前提，有学者认为无论建筑物存在与否都可以进行续期。关于续期期限问题，有学者认为应当是缴纳土地使用权出让金时所包含的期限。杨立新教授认为应该一次性取得永久使用权。[5]对于续期次数而言，有学者认为可以多次续期但有上限。如果允许无数次续期，实质就是土地所有权买卖。[6]有学者认为应该只续期一次，因为住宅可以通过不断加固、改良等方法一直存续从而不断续期，这样就承认了使用权的永久性，违背法学理论上使用权的有期限性。[7]

笔者认为，“自动续期”不等于无偿续期。前者强调续期无须履行相关程序，后者强调无须缴纳费用即可续期，因此“自动续期”与无偿续期是两个不同的问题，不能混为一谈。即使采用有偿续期规则，也要准确理解“有偿”的内涵。不是只要缴纳费用都是有偿，只有按照土地出让金标准缴纳费用才属于有偿。象征性收费或者按照其他低标准收费因不符合等价原则而不属于“有偿”，只能算作低偿。因此，续期是否有偿问题应当分情况处理，既要避免浪费地上物价值，也不能过分加重民众生存负担。同时可以借鉴其他国家和地区的做法，允许当事人协商续期费用。

在国家享有土地所有权，城市居民享有住宅建设用地使用权的“二元制”土地结构下，住宅建设用地使用权续期问题归根到底是一个民法问题，是对用益物权与所有权的认识问题。所有权是无期限物权、完全物权，用益物权是有期限物权、定限物权。因此，住宅建设用地使用权期间届满是必然的、合理的。住宅建设用地使用权目的在于保障居民“居者有其屋”，就目前出现的状况来看，既然是住宅建设用地使用权续期，那么从逻辑上分析应该是地上物存在并具有使用价值。若地上物已不存在则没有续期必要，比如建筑物因自然灾害毁损灭失。笔者认为，若地上物在安全使用年限内因自然灾害导致灭失，为保护居民购买房屋的既得利益损失，应当由土地所有权人补偿。这样既有利于保障民生，也符合民法公平原则。根据用益物权的有期限性，那么续期也应当具有相应期限，因此以地上物的安全使用年限为依据确定续期期限，符合利益最大化原则。由于建筑技术的进步，高层建筑模式成为主要居住方式，这也为评估安全使用年限提供了便利，同一时期建设的建筑物安全使用年限相当，所以续期次数限一次为宜。无论是一次性取得永久使用权还是允许多次续期的观点，都存在混淆土地使用权与所有权区别的嫌疑，都是在变相架空土地所有权。

五、住宅建设用地使用权的具体续期规则

(一)有偿续期

根据法律体系解释，“自动续期”是无须履行相关程序但是应当有偿。从立法过程来看，《物权法》最终未规定费用计算方法是因为条件还不成熟，法律的滞后性表明由市场决定费用计算问题更具公平性、合理性。由于目前到期的住宅建设用地使用权期限不一致，因此以法律规定的70年为标准分情况处理比较合理。住宅建设用地使用权续期行为是与原合同内容相同的新法律行为的产生，自然应遵守等价有偿的原则，所以，建设用地使用权年限不足70年的，应当按照当时的土地价格补足剩余年限的土地出让金。70年届满之后续期的，原则上允许当事人协商费用。但是考虑到主体的特殊性，当前我国的发展程度及保障民生的目的，为维护稳定的社会秩序，国家可以象征性的收取费用。该费用的计算可以参考当地保障性住房收费标准。如果社会发展到物质财富极大丰富时，国家允许无偿使用住宅建设用地使用权也是可以的。如果土地使用权人不愿意续期，则可以由土地所有权人取得地上物并给予补偿。土地所有权人取得地上物后可以将其作为保障性住房继续出租，直到安全使用期限届满。

(二)续期前提

地上物存在并具有使用价值是“自动续期”的前提。若地上物灭失，则居民赖以居住的对象不存在，国家保障“居者有其屋”的方式就不再是进行土地使用权续期而是补偿。按照当前的法律体系解释，应有偿续期。房屋在土地出让金包含的土地使用年限内灭失的或者续期后在安全使用期间内灭失的，土地所有人应当补偿剩余年限土地使用权价值。

(三)续期期限、次数

应当由评估机构评估地上物的安全使用年限，以安全使用年限与已使用年限的差额年限作为续期期限。因此，只要确定建筑物的安全使用年限，一次续期即可满足效率、利益最大化，也解决了在不同时期以不同技术建设的建筑物由法律统一规定标准使用年限的不合理问题。

六、结语

正是由于《物权法》一百四十九条的规定过于原则导致在解决实际问题时缺乏可操作性。从住宅建设用地使用权续期前提、期限、次数、有偿与否的角度构建具体制度具有可行性。但是如何提高评估机构的专业化水平，如何统一管理住宅建设用地使用权人续期信息，还需要其他制度的配合以保障以上措施得到贯彻落实。因此，本文在保障业主物权，协调国家与人民利益方面具有重要的参考价值，也为《民法典》物权编的编纂贡献绵薄之力。