熊 伟 （江苏省南通市如东县海堤林业管理站 226400）

顾淑娟 （江苏省南通市如东县土肥站 226400）

林地是国家重要的自然和战略资源，是森林赖以生存和发展的根基，是野生动植物栖息繁衍和生物多样性保护的物质基础[1-4]。严格林地用途管制，实行占用征收林地定额管理，是落实《全国林地保护利用规划纲要（2010—2020年）》、强化林地保护的具体措施，这对稳步提升江苏省南通市如东县森林覆盖率、加快当地生态文明建设步伐、保障当地经济社会可持续发展具有重要意义。为此，笔者结合对如东县林地保护利用现状和实施成效的调研，拟对当前如东县林地保护工作中存在的主要问题进行分析，同时提出相应的推进对策，以期为做好如东县林地保护利用工作提供参考。

1 如东县林地保护利用现状

据统计，2012年如东县林木覆盖率为20.72%（如东县土地面积173 300 hm2），其中有林地面积19 400.86 hm2、特灌林地面积5 200.87 hm2、四旁树面积11 300.79 hm2。同年，如东县完成了林地保护利用规划和林地落界工作，明确了如东县林地保有量10 879.78 hm2，其中林地面积9 260.12 hm2，折算森林覆盖率为5.34%。

1.1 林地结构

在全县林地保有量中，有林地、灌木林地、未成林林地、苗圃地、无立木林地、宜林地面积分别为 8 421.46、636.99、123.57、201.67、346.55、37.54 hm2，分别占林地保有量的77.40%、5.85%、1.14%、1.85%、3.19%、0.35%。

1.2 森林类别

从森林类别来看，在全县林地保有量中，生态公益林地面积为5 110.26 hm2，占全县林地保有量的46.97%。生态公益林地面积按保护等级划分为重点公益林地（面积3 469.27 hm2，占公益林地面积的67.89%）、一般公益林地（面积1 640.99 hm2，占公益林地面积的32.11%），按事权等级划分为省级公益林（面积3 469.27 hm2，占公益林地总面积的67.89%）及其他。在全县林地保有量中，商品林地面积5 769.52 hm2，占全县林地保有量的53.03%，商品林地按地类分为重点商品林（面积5 712.02 hm2，占商品林面积的99%）、一般商品林（面积57.5 hm2，占商品林面积的1%）。

1.3 林地属性

在全县林地保有量中，国有林地面积1 721.41 hm2，占林地保有量的15.82%；集体林地面积9 158.37 hm2，占林地保有量的84.18%。

1.4 森林资源特点

（1）森林林地面积少，占用其他面积大；（2）中幼林面积比重大，可更新面积小；（3）森林资源地区分布不匀，沿海镇区资源较多，内地镇区资源偏少；（4）树种结构区域化，绿色通道以女贞、香樟等常绿乔木树种为主，水杉、榉树等落叶乔木树种的比重偏小；临海一道海堤以刺槐、中山杉等耐盐抗逆树种为主，以杨树、榉树等树种为辅。

2 如东县林地保护利用规划实施成效

2.1 持续开展绿化造林, 森林资源稳步增长

如东县自2012年实施林地保护利用规划以来,县委县政府以生态立县为引领，以率先实现基本现代化绿化为目标，坚持“政府组织、上下联动、社会参与、统筹规划、整体推进、建管并重”的原则，按照“摸清实情、找准重点、创新举措、强势推进”的总体要求，以“三沿”（沿交通干线、沿骨干河道、沿海岸线）、“三区”（农业园区、工业园区、城镇规划区）、“三园”（养殖生态园、果园、村庄家园）的空间布局为抓手，持续推进交通干线绿化、一二级骨干运河绿化、养殖区生态绿化、园区生态绿化、城镇规划区生态绿化、干线苗圃式营林、生态片林、果园经济林等八大造林工程，新增造林面积6 065.5 hm2，其中完成交通干线绿化、一二级骨干运河绿化、养殖区生态绿化、园区生态绿化、城镇规划区生态绿化、果园经济林、生态片林造林面积分别为1 642.2、665.2、260.0、600.0、312.0、226.0、370.9、1 989.2 hm2，至2017年如东县森林覆盖率提升3.5%,年增0.7%。

2.2 持续加强财政扶持力度，有序推进营林工程

自2012年起，如东县财政每年递增1 000万元用于“三沿、三区、三园”绿化和森林抚育等工程项目建设的补助，截至2017年，总投资已达6 000万元，且各镇区财政按1∶1配套；同时，每年还吸引社会资本4 000万元左右投入营林，确保了营林工程有序推进。

2.3 持续开展森林管护，有效巩固绿化成果

森林资源管理是否到位，是确保造林成败的关键，为此，如东县重点抓好以下四方面工作：（1）加强舆论宣传，形成社会共识。（2）明确管护目标，出台考核办法。如东县的森林资源大多集中在海堤、河堤、主要交通干线两侧，因此，如东县制定了无火情、无违建、无侵占、无偷窃、无滥伐、无毁林、无灾情、无放牧等“十无”管理目标，并出台绩效考核管理办法。（3）创新管护机制，提高造林成效。在林地管护上，全县坚持“三分造七分管”“明确责权利，不栽无主树，不造无主林”等原则，将国有林的管护经费列入财政预算，将任务和责任落实到人，明确责任和奖惩措施，严格考核，如期兑现；各镇（区）集体林的管护既可采用上述方法，也可用林木收益来落实管护，同时还可通过拍卖林地林木所有权来落实管护，最终达到“造林一片，成林一片”的效果。（4）强化森林抚育，确保林木健康生长。全县制定了统一的森林抚育技术标准和考核办法，每年下达森林抚育的目标任务，落实森林抚育主体责任，并进行严格考核，确保森林抚育任务顺利完成。

2.4 持续严控林木采伐，有效保护森林资源

自2012年以来，如东县在严控林木采伐方面主要采取了以下措施：（1）从林木采伐指标上加大调控，将每年商品林采伐指标从10 000 m3压缩到3 000 m3以下。（2）从采伐资格上加强监管，做到林木采伐的政策法规宣传深入到基层，共同做好采伐资格的审查。（3）从勘验划界上杜绝滥伐，为此，县职能部门成立了专门的督查组，对每个采伐小班进行严格审查，确保采伐不过量、不过界；同时，督查组还不定期地对重点地域进行检查和暗访，有力地震慑了乱砍滥伐的不法行为。

3 如东县林地保护利用存在的问题

3.1 保护与利用的矛盾突出

如东县滨临黄海，人多地少，耕地资源不足，因此，规划的林地保有量大多集中在道路、河道、海堤两侧范围，而许多建设项目也座落于这些交通便捷的林业用地上，林地保有量既要承载生态文明建设的重任，又要承担满足经济社会快速发展对建设用地的需求，其保护与利用的矛盾日趋突出。

3.2 林地管理难度较大

（1）管理权限的限制。集体林权制度改革之后，由林农自主经营管理森林，林农片面追求经济效益，忽视了对资源的保护和管理，存在过度间作农作物、滥伐和随意变更树种等现象。（2）不依法办理用地手续。少数单位或个人存在违法占用林地和滥占林地等现象。（3）不依法办理采伐手续。在租赁承包经营的林地上，存在自主皆伐和间伐等现象。

3.3 林地稳定性较差

在全县现有林地中，按县国土部门的地类属性划分，林业用地面积为2 400 hm2,仅占全县林地保有量的22.06%，其他林地均为农业、水利、交通、建设及营林租赁等用地，合计占全县林地保有量的77.94%，而此类林地易受社会经济发展、土地开发利用和宏观政策调整等因素的影响，林地稳定性较差。

4 推进如东县林地保护利用工作的对策

4.1 建立长效的林地保护利用管理责任制

如东县、镇（区）人民政府要从生态文明建设的角度出发，高度重视林地保护管理工作，并把林地保护利用管理列入保护和发展森林资源任期目标责任制的重要内容，同时将其列入各级领导干部的政绩考核，确保责任到人、严格奖惩。此外，对出现毁林开垦、乱占林地行为的个人或单位，要依法追究主要责任人的责任。

4.2 科学修订林地保护利用规划

《如东县林地保护利用规划 (2010—020年)》虽已颁布实施，且严禁擅自修改，但在实施中确实遇到规划的林地保有量、森林保有量和林地生产力出现不合理问题时，县林业主管部门须对规划修改的必要性、合理性和合法性等进行全面评估和论证，并经省级林业主管部门审核审批，再由县人民政府批准后才能实施修改。

4.3 建立林地保护利用协作机制

如东县农委、农办、国土、住建、交通、环保、水务、海洋渔业、资源开发等部门和各镇区的拟建项目涉及保护林地的，应与林地保护利用规划相衔接，并建立县级部门联席会议制度，加强沟通，密切合作，确保林地保护利用措施落到实处，形成林地保护利用工作的合力。

4.4 制定林地保有量递补递增方案

对全县海水养殖垦区、临海一二道海堤、入海口河堤和化工园辐射区等生态脆弱区域，县政府要制定五年期退耕（退养）还林实施方案，每年至少退耕（退养）返林800 hm2以上，并引进耐盐抗逆树种，采用多种营林方式进行植树造林，不断增加林地资源。在此基础上，将其中立地条件良好、林业小班面积较大（≥1 hm2）、林地性质明确、林木生长良好、便于抚育管理的国有或集体林地划入林地保有量，一方面可递补原规划中立地条件较差、易受外部环境影响的不良林地小班面积，另一方面可不断递增林地保有量。

4.5 强化林地管理

4.5.1 加强林权管理

县级林业部门要增强林权管理力量，落实人员做好林权登记、录入、发证、建档和查询工作。同时，依法确认林地权属，及时核发林权证。此外，把“谁造、谁管、谁所有、谁受益”的政策落到实处，维护林权主的合法权益。

4.5.2 规范林权流转

按照“依法、有偿、自愿”的原则，由承包方自主确定林权是否流转和流转方式。集体统一经营管理的林权进行流转时，其方案经公示无异后报镇（区）政府批准，到县级林权管理服务机构挂牌流转；也可采取招标、拍卖、公开协商的方式进行流转。林地使用权依法流转后，不得擅自改变林地用途。

4.5.3 强化征用管理

全县要按照“总量控制、定额管理、合理供地、节约用地”的要求，扎实做好林地征用管理工作。具体措施为：（1）加大宣传力度。通过新闻媒体，广泛宣传林地保护的法律法规和征用管理政策，增强社会各界保护林地的自觉性和法律知识，提高用地单位或个人主动申请办理林地审批手续的意识。（2）严控严审用地。依法对建设项目征用占林地进行审核审批，严格执行林地使用许可制度。出台建设项目应当根据不占或少占林地、能占宜林地的不占有林地、能占劣质林地的不占优质林地等的相关规定，对建设项目拟使用林地的，要对其占用原因、用途、范围、面积等内容在林地所在的村内进行公示，但要严格限制占用生态脆弱地区和生态区位重要地区的林地，并严格限制经营项目占用国有林地。

4.5.4 强化依法治林

县林业、国土等相关部门要加强沟通与配合，形成依法行政合力，对全县少数地方仍有的乱砍滥伐、侵占盗土、乱征滥占、破坏森林资源管理的行为进行全面清理，通过检查督办、问责追责及年度考核等措施，督促执法单位和执法人员尽职尽责、严格执法，为全面加强森林资源管理提供强有力的保障。具体措施：（1）强化责任，落实举措；（2）深刻分析违法行为发生的原因，加大整治力度；（3）建立公检法联席机制，及时通报情况和反馈意见，形成执法合力；（4）加大宣传力度，让“绿水青山就是金山银山”的理念深入人心，努力营造“全民植绿、爱绿护绿”的社会氛围和良好的执法环境。

4.5.5 完善监测体系

加强和完善林地资源监测网络体系建设，定期组织开展林地调查和动态监测，完善林地资源数据库和信息管理系统。建立林地地籍档案，并运用遥感等现代技术，做好年度林地变更调查，及时更新林地利用档案和数据库，全面掌握林地变化状况。

4.5.6 增加资金投入

积极争取江苏省和国家的林地保护利用建设项目，投入到如东县境内生态区位极为重要和生态极为脆弱的地区，并加大林地保护利用力度，防止毁林和森林退化；县财政应将困难立地修复、宜林地造林和林地确权、定界、调查、监测、档案管理、林政执法、管护、用地审核等的资金，列入年度预算，并积极鼓励和引导社会资金用于林地资源保护利用管理，确保林地保护利用工作顺利开展。