黄晓春 嵇欣

摘 要：当前中国政府正处于治理模式改革的关键期，其实质是逐步从传统的行政发包制向现代科层制运作模式转型。由于这两种治理模式在行政权配置、激励机制以及内部控制三个维度上存在着兼容难题，因此以渐进式改革战术自下而上推动两种治理模式间的平稳过渡面临许多深层挑战。以S市近年来基层政府改革案例为据可以看到，经济职能上收后的基层政府灵活性不足、激励模式转型后基层政府活力不足、内部控制中的制度“空转”等问题逐渐呈现。基层政府科层化改革努力所遇到的非预期约束正是基层政府的科层化治理改革与上级政府行政发包制运行逻辑之间难以兼容的反映。理论演绎和基于案例的分析表明：当前深入推动中国政府治理模式转型必须形成一种上下联动的系统改革战略。

关键词：治理模式；转型；行政发包；科层制

中图分类号：D035.2 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2018）11-0049-13

作者简介：黄晓春，上海大学社会学院副教授；嵇 欣，上海社会科学院生态与可持续发展研究所助理研究员 （上海 200444）

一、引 言

近年来，随着“推进国家治理体系和治理能力现代化”战略目标的不断深入践行，中国政府治理模式改革开始进入深水区。总体来看，最近的改革越来越强调各级政府行为要全面向“依法依规”的法治和规则导向转变，如：十八届三中全会强调“建设法治政府和服务型政府”；十八届四中全会提出“依法全面履行政府职能”、“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”；十九大报告强调“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。与这一改革战略相配套，中央政府还推出了一系列措施，从全面实施规范及公开透明的预算制度、清理规范政府收支挂钩、强化对行政权力的制约和监督等层面着手，推动行政系统运行进一步从注重绩效导向荣敬本、崔之元等：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版，第28页；王贤彬、徐现祥：《转型期的政治激励、财政分权与地方官员经济行为》，《南开经济研究》2009年第2期。、行政自由裁量权层层下放曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期；周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。和在财政、经济领域实施强激励周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社2008年版。的治理模式向注重过程规范性、强化内部控制机制和政府收支脱钩的弱激励这里说的“强”“弱”激励指的是政府财政收入与其创造收入之间的相关关系。所谓强激励即行政层级所能控制的财政预算和人员的薪酬福利均与行政服务和人员的努力高度相关。在这种情况下，作为代理人的下级政府需要通过创造收入来实现“自收自支”，于是其更注重经济绩效而相对忽视治理过程和规则。弱激励则意味着财政收入主要来自上级拨款和全额预算保障，收支间松散关联。一般来说，西方国家的科层制政府治理模式更强调弱激励的方式，这与政府面对多重目标和多重委托人且政府服务具有垄断性质等因素关联。相关研究可见：Jean Tirole， “The Internal Organization of Government”， Oxford Economic Papers， No.46， 1994 ， pp.1-29.治理模式转变。

上述改革的实质是逐步推动行政体系运作机制向建立在法理权威基础上的现代科层制转变。周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，《开放时代》2013年第3期。尽管学术界和政策部门对这一转变的意义都颇具共识，转型实践却挑战重重。即使是在司法、审判等最强调规则和程序导向的改革领域，尽管国家一再强调取消批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等考核指标，但实践中这些绩效主义的指标仍在深度影响基层司法机构运行，导致一些情境下规则让位于考核压力。长江时评：《谁在乎法院的“结案率”？》，http：//opinion.hexun.com/2014-12-31/171970487.html；杨成会：《应当以审限内结案率代替当前结案率指标》，《民主与法制》2017年第3期。尤其需要引起注意的是，近年来国内一些走在治理转型前沿的城市开始探索上收基层政府的经济职能，使街道办事处等基层政府机构全面围绕公共服务、公共管理和公共安全治理目标在依法依规的科层化轨道上运行，这些改革在取得重大成效的同时也遇到了政府内部治理模式转变的深层挑战。黄晓春：《当前城市基层政府改革的深层挑战：一个机制分析的视角》，《江苏行政学院学报》2017年第3期。上述挑战和瓶颈在不同領域的反复浮现，意味着学术界不仅要在宏观理念层次探讨当前政府改革的方向，还需要在中观层次考察政府治理模式转型背后的深层组织学问题。

近年来，国内学界已有不少研究从历史轨迹和现实维度出发讨论了政府治理模式转型涉及的深层问题。周雪光引申韦伯支配社会学理论将中国传统历史脉络中的政府治理体系看作是君主专断权力之下的国家支配模式构成部分，而新中国建国后的相当长时间里这种治理模式则与卡里斯玛权威相辅相成，并在最近的转型中面临着如何在路径依赖的影响下与法理权威相嵌合的难题。周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，《开放时代》2013年第3期。冯仕政追溯了建国以来国家运动的形成与变异，发现当下政府治理在卡里斯玛合法性和常规化进程的双重影响下，在国家运动与常规治理两种模式间周期性徘徊。冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》2011年第1期。这些研究都超越了将韦伯笔下科层制简单照搬用于理解中国政府组织模式的传统做法，揭示了中国政府组织和运行的独特性，并基于此讨论转型难题。在此基础上，周黎安引入企业治理中关于发包制和雇佣制的视角，经一定转换和发展提出了解释中国政府治理模式的新分析概念——“行政发包制”，认为这一概念更适合解释当前中国政府治理模式，进而提出当前政府改革的核心挑战是如何从行政发包制向立基于法理权威之上的现代科层制转变。周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。这些发现都从组织学维度增进了我们对当前治理模式转型艰巨性的认识。

本文将在上述研究的基础上延展讨论，从不同治理模式所依存的经济社会环境和组织条件着眼，深入展现行政发包制向现代科层制转变所需的复杂支持机制，并结合当前渐进式治理转型的改革案例来讨论政府改革遇到的现实难题，在此基础上提出一些未来改革的战略思考。

二、治理模式转型的组织学分析

我们将循着前沿研究的线索，依次讨论三个基本问题：首先，深入梳理行政发包制与科层制迥然相异的运行条件，进而理解中国国家治理中行政发包制广为盛行的深层原因；其次，对行政发包制运行带来的深层问题以及现代情境下向科层制转型的趋势作出分析；第三，从中观组织学维度讨论转型挑战之根源。

（一）行政发包制与科层制的运行条件

行政发包制与科层制都是维系大一统国家政府体系运行的组织机制，两者都强调层级制权威体系和一定的专业化治理能力，但彼此在运作的制度形态上又有清晰的差异，如：在行政权的分配上，科层制更强调法律、行政章程等规则的主导位置，而行政发包制则强调下级承包者在服从自上而下的权威条件下享有较大自由裁量权；在经济激励方面，科层制更强调支配者集中占有经营手段并依预算支付下级机构所需[德]马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2010年版，第30页、54—57页。，这些与行政发包制下承包方拥有剩余索取权和面临强激励迥然不同；在内部控制上，科层制更强调非人格化的规则导向，行政发包制则强调结果导向的、人格化的控制机制。周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。这些差异又进一步导致了两者在制度精神上的分途，即：科层制注重职务忠诚义务（Amtstreuepflicht）和行政技术精准性[德]马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2010年版，第24—45页。；行政发包制则强化承包方围绕整体发包任务“守土有责”的无限权责工作伦理。

在复杂的制度实践中，科层制与行政发包制赖以运作的条件各不相同。总体而言，科层制对经济、社会条件的要求较为苛刻——作为一种伴生于大众民主制（Massendemokratie）的文官组织机制，其对一国的货币经济与财政条件、行政事务质与量的扩展、行政技术的进步（事本主义工作伦理），尤其是社会差异的“齐平化”都有很高要求。[德]马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2010年版，第31—64页。有时候，科层制的快速发展还与政治结构中反特殊利益集团的独特安排密切相关，如：美国科层制在19世纪后期的快速发展与政治结构试图控制特殊利益集团影响，降低大公司影响力密切相关。[美]彼得·布劳、马歇尔·梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎、时宪民、邱泽奇译，学林出版社2001年版。此外，作为一种强调可计算技术治理能力的组织机制，科层制的运行与现代理性化进程的加速和资本主义经营手段的发展也有着难以分割的内在关联。

与科层制相比，行政发包制有效运行主要有赖于以下两点：首先，存在大一统、权力向上集中的多层级行政等级体系。在此体系中，发包方拥有正式权威和剩余控制权，可以依靠行政等级体系逐层发包。就此而言，行政发包制与典型的封建政治以及较为纯粹的直接民主体制都难以兼容：前者由于“封土而治”的权力结构而无法把不同层级纳入到“一统”且相互衔接的行政发包体系；后者则由于自下而上的制约过多而使得发包方据有的权威不足。其次，存在着超越规则的行为协调体系。由于行政发包制弱化过程管理，对规则约束和精确的行政技术总体要求不高，因此就需要其他的路径来保持行政治理体系内不同层级间、不同发包地域间的协调，使每个发包单位的自由裁量空间与总体治理秩序之间形成某种水平的均衡与一致。这种路径通常表现为超越明文规则体系的观念秩序或政治影响力，在漫长的历史演进中，这些路径包括宗法道统、意识形态等。一旦这些观念秩序形成，其就可以通过建立类比、赋予事物同一性以及加载道德与政治内涵的方式形成抽象的最低限度行为协调体系[英]玛丽·道格拉斯：《制度如何思考》，张晨曲译，经济管理出版社2013年版。，以使跨越辽阔疆域的行政发包体系在缺乏精确规则主导的情况下仍能保持一定协调性。渠敬东：《中国传统社会的双轨治理体系——封建与郡县之辩》，《社会》2016年第2期。

這样看来，中国国家治理的历史实践选择行政发包制就有其深层必然性了。一方面，在相当长的历史时段里，中国社会并不具备大众民主、法治以及社会差异的齐平化等条件。这些科层制赖以形成社会条件之缺失，使得设官而治的多层级治理体系虽历史悠久却难以朝着科层制的特质纵深发展。另一方面，秦汉以来的郡县制较早地就在一个广土众民的疆域范畴内实现了中央集权的大一统体制，而宗法、礼制和“家国天下”、“君民社稷”归为一统的道统，以及借由科举体系形成的观念一体化周雪光：《黄仁宇悖论与帝国逻辑》，工作论文，2018年。又为整个治理体系达成观念一致提供了精神上的内在指导瞿同祖：《中国法律与中国社会》，商务印书馆2013年版；钱穆：《国史大纲》，商务印书馆1991年版。——这些都为行政发包制的实践提供了有力的基础。此外，行政发包制下发包方允许承包方以收入分成的方式来筹集治理成本，这意味着这种治理模式即使在中央政权财政汲取能力不足、难以足额支付地方治理费用的情况下也可以有效运行，这对于中国历史上中央政权支付能力长期不足的现状就尤具适用性了。相关研究可见：黄仁宇《十六世纪明代中国之财政与税收》，生活·读书·新知三联书店2001年版，第252—255页；瞿同祖《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，法律出版社2003年版；曾小萍《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》，董建中译，中国人民大学出版社2005年版。

（二）行政发包制的内生治理难题

正如已有研究指出，行政发包制的最大优势在于节约治理成本，同时也容易激发官员的积极性以快速提升某些关键绩效。但另一方面，在国家治理中运用行政发包制意味着国家将具有公共事务性质的管制权力、较大的自由裁量权和灵活的激励回报同时赋予了作为承包方的地方政府。周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期；周黎安：《行政发包的组织边界：兼论“官吏分途”与“层级分流”现象》，《社会》2016年第1期。这三者的结合在社会意义上导致了公共权力领域与私人经营边界模糊、相互渗透的复杂后果。一般而言，政府公共事务具有超越个体私利的公共属性，但当其被层层“发包”并以弱化规则约束的方式赋予承包方，且后者又面临着各种正式或非正式的激励刺激时，承包方便倾向于运用自身的自由裁量权在履行公共职责的同时以经营化方式获得利益回报。这样一来，就导致了“公”、“私”边界的模糊，以及公共治理的经营化逻辑。瞿同祖对清代地方治理中衙门职员的私人性任用、公共管理中“陋规”的普遍存在，以及行政方式的私人化运作等描述都清晰地印证了由行政发包导致的“公私互渗”。瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，法律出版社2003年版。而黄宗羲所谓“斯民之苦暴税久矣”、“有积累莫返之害”则反映了官僚体制在历次并税后又不断增设税种的经营化趋势。黄宗羲：《明夷待访录》，“田制三”，中华书局2011年版。这种“公私互渗”引发的公共治理经营化逻辑容易引发地方政府短期工具主义牟利行为，以至于治理之道严重异化并引发统治风险。

因此可以说，如何抑制上述“公”“私”间的过度互渗以控制统治风险是行政发包治理模式内含的一个重要挑战。由于“发包”的强激励制度精髓很容易引发承包方“以利为利”的行为取向，这种“公私互渗”往往贯穿于地方治理的制度、机制以及认知等多个层面，因而难以厘清。这也是中国古代政治哲学思想一直以“公”、“私”之辩为线索，探讨治理之道的重要原因。先贤常吁以礼制和道统来约束“私”，如顾炎武想象了“寓封建之意于郡县之中，而天下治矣”的图景顾炎武：《郡县论》，载《顾亭林诗文集》，中华书局1983年版。，这里的“封建之意”即为以“公天下”的视角重新理顺“公”、“私”之关系，从而实现郡县“以利和”而封建“以义和”的双轨治理之道。渠敬东：《中国传统社会的双轨治理体系：封建与郡县之辩》，《社会》2016年第2期。然而，这种图景往往过于理想而难以实现。

现实的治理实践中，发包方通常采用一系列自上而下的“行政”监督手段来抑制“发包”引发的风险。周黎安将这些治理机制看作与“发包”对应的“行政”机制，两者共同构成了行政发包制的内核。下文中带有引号的“行政”都表示这一含义。相关研究可参见周黎安《行政发包的组织边界：兼论“官吏分途”与“层级分流”现象》，《社会》2016年第1期。主要表现为三点：其一为自上而下颁发旨在规范治理行为的各类制度。此种“行政”机制最常见，但其效果常受推行力度、上级掌握的信息等限制。其二为行政权的上收与调配。其实质是通过对承包方行政权力边界的调控，以减少其因“私”而对总体治理秩序的过度影响。唐以来地方长官之掾属的任命权收归中央吏部；明清以来中枢层次“相权”的收缩乃至消失；清代总督巡抚势大而地方布政使变为其属官参见钱穆《中国历代政治得失》，生活·读书·新知三联书店2001年版。——这些都可视为行政层级体系内的权力调整，其目的是皇权试图控制中枢或地方层次因“发包”而带来的潜在风险。其三为发展行政体系内部的垂直治理机制，其实质是以一套相对封闭、直接向权力中枢负责的行政权力体系节制发包治理体系。如：唐设御史台，独立于三省以外，并以“分巡”、“分查”节制中央各部与地方。这里的节制机制仍属于行政权力系统内部的分化和掣肘，与建立在规则和制度基础上的过程控制机制不可混同。

上述“行政”机制的实施，固可在一定程度上约束承包方滥用“发包”中赋予的自由裁量权。但却无力在根本上解决问题，甚至还会引发新的治理难题：首先，行政体系内各类约束制度制订得越绵密，就越容易影响“发包”体系的运行效率，以至“人人而疑之，事事而制之，科条文簿日多于一日”。顾炎武：《郡县论》，载《顾亭林诗文集》，中华书局1983年版。而行政效率的下降则会倒过来迫使发包方“简政放权”，进一步强化“发包”的特征。其次，“收权”只是纵向行政权力体系内的局部调整，因此其在规制某些发包层次自由裁量权滥用的同时又会在其他层次引发相近的问题。如唐代节度使驻节地方并上收了地方诸多行政权，但其自身的膨胀乃至尾大不掉又成为令中央政权头疼不已的新问题。钱穆：《中国历代政治得失》，生活·读书·新知三联书店2001年版。再次，在疆域辽阔的国土上构建垂直管理的行政监管体系意味着极大的行政成本，何况其中还面临着信息不对称等技术问题，中央政权往往难以长期承担垂直管理体系的运转与维护，这导致了周期性的“行政”监管向属地“发包”转变。如：即使在中央集权趋势日显的明代，中央政权在盐务这种严控领域仍无力采用完全的垂直管理机制，只能对两淮、两浙、山东和长芦都转运盐使司实施垂直管理，而其他地区的盐务机构仍发包给地方军政机构管理。黄仁宇：《十六世纪明代中国之财政与税收》，生活·读书·新知三联书店2001年版。质言之，如果过多强调“行政”机制对“发包”的约束，就会导致“发包”体系的运行不畅，更会导致治理成本的急剧增长，这两者间常以此消彼长的形式作“钟摆”运动，难以达成恰当的均衡点。

在中国历史上，“行政”与“发包”的钟摆运动常围绕着财政税收、军制、吏制等关键领域展开，有些领域的钟摆运动相对频繁，有些则基本以朝代为周期波动。而在当代国家治理中，上述钟摆运动则变得更为频密、复杂。究其原因主要有两点：一是与现代多目标治理体系的复杂性相关。当代中国政府所提供的公共服务范畴、质量与历史上的情况不可同日而语，所面对的开放社会环境也更为复杂，中央政府需要面对一个更加多维的治理目标体系，这一点自“和谐社会”治理理念提出并经十七大、十八大和十九大发展后更为凸显。有些治理目标需要在特定阶段强调“发包”的一面（如发展GDP），但这样又会影响其他治理目标的实现（如改善环境质量），于是会引发相应的“行政”监管强化，出于治理目标动态平衡的原则，国家会频繁地在不同领域实践“行政”与“发包”之间的取舍在当代，这就表现为“垂直化”势头与“属地放权”改革交相缠绕，近年来许多监管部门都经历了垂直化管理与属地化管理多次更迭的过程。，这客观上带来了许多治理难题。二是与多层级政府职能调整有关。随着当代中国政府职能转型步伐的加速，不同层级政府承担的公共职能重心有所区别朱光磊：《中国政府职能转变问题研究论纲》，《中国高校社会科学》2013年第1期。，这意味着不同治理层级上，行政发包制会围绕着不同治理任务的重心调整而出现不同趋势的钟摆运动，由此导致更为复杂的改革衔接难题，并导致治理成本的急剧攀升。这些都令行政发包治理机制在新形势下面临重重挑战。

此外，由于行政发包治理模式下政府体系内不同部门的协同主要依赖人格化的控制体系，因此其整合性与一体化协调程度也较弱——这部分地可以解释我国“条—块”、“条—条”协同即使经过长期改革为何仍面临深层挑战。不仅如此，在一些情况下，行政发包模式还会强化属地政府间的零和博弈，导致属地政府间协同发展以及公共服务的跨区域衔接面临深层难题。周黎安：《晋升博弈中政府官員的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，《经济研究》2004年第6期。随着近年来公众对政府公共服务与管理水平要求不断提升，单纯在行政发包体系内实施横向整合已越来越难从根本上应对挑战，这些改革诉求也推动行政发包治理机制向新型治理模式转变。

透过上述难题，我们实际上可以发现：强调经营化导向、注重绩效主义且更倚重人格化内部控制机制的行政发包制在当前公共产品供给结构日趋复杂、公众自主性和政治参与度不断提升的开放社会情境下正面临越来越艰巨的挑战。这也意味着在治理结构上更多吸纳自下而上的诉求，并形成以法理权威为基石的新型支配模式变得越来越迫切。周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，《开放时代》2013年第3期。正是在这一历史情势下，我们国家从本世纪初以来就一直强调政府治理模式改革要回到依法依规的现代科层制轨道。然而治理模式的转变并不是简单的宏观制度设置就能轻易促成的，两种不同治理模式间的转化在实践中会遇到许多深层挑战。

（三）治理模式转型的深层挑战

从中观的组织学机制分析视角切入讨论，行政发包制向科层制的转变并不单纯地表现为治理理念和宏观制度安排的转型，更表现为一系列治理机制之间的转换。溯及两种政府治理模式的内核，机制转化涉及三个基本维度：一是在行政权的配置上，从逐级配置较大自由裁量权向根据法律和章程严格授权转变；二是在激励设置上，从侧重于经济等少数治理领域的强激励安排向与多目标治理情境相匹配的相对均衡激励结构转变，在财政领域实施上级全额预算保障、收支两条线的弱激励模式；三是在内部控制上，从结果导向的人格化控制向规则导向的非人格化控制转变。上述三个维度的转变都面临着一些复杂的组织和技术难题，以下逐一详述。

先来看行政权配置模式的转变。行政发包制之所以强调以属地为边界，逐级向下配置较大的行政自由裁量权，在本质上是基于“守土有责”的属地总体负责治理逻辑：要让属地政府对辖区事务从总体上负责，势必就需要赋予属地政府足够的自由裁量权。这种治理机制的背后实际上隐含着的是无限政府的前提条件。就此而言，要改变这种行政权的配置模式，不仅需要形成严格的制度化行政授权体系，更关键的是要改变无限政府的前置条件，厘清政府治理事务的边界。否则属地政府若要事事负责，在给定的资源配置下就一定会寻求较大的灵活运作空间相关研究可参见欧阳静《策略主义：桔镇运作的逻辑》，中国政法大学出版社2011年版。，此时即使有严格的行政授权制度，也极容易被“束之高阁”。而向有限政府的转变在当前背景下又面临着很大的挑战，尤其是当社会力量在公共治理领域仍处于较弱位势、且政社间边界模糊的情况下黄晓春：《当代中国社会组织的制度环境与发展》，《中国社会科学》2015年第9期。，政府要明确自身的治理边界就显得更为困难。一旦这个前置条件无法在根本上发生变化，行政权配置模式的转变就很难实现。

再看激励机制的改革。行政发包治理模式赋予作为代理方的下级政府在经济领域强激励，意在刺激其以经济绩效导向运行，同时还可以节约治理成本。在许多发包治理领域，上级拨款是固定且不足的，需要下级政府努力筹措资源，并通过诸如财政分成等制度激发下级的积极性。这样，对上级而言可以节约治理成本，对下级而言则意味着较强的激励刺激。相关研究可参见周黎安《行政发包制》，《社会》2014年第6期。此外，行政发包制下的激励結构常常是非均衡的，上级政府通常仅对若干关键发包指标进行强激励设置，但对更多的治理任务则缺乏足够激励设置。这也是上级政府一旦要在那些没有设置强激励的领域开展工作时不得不大力推动各种“运动式治理”或加大项目制投入的重要原因。相关研究可参见渠敬东《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。一旦这种激励机制向科层制下完全上级预算拨款保障、激励结构相对均衡即激励设置与政府的多目标治理相匹配，强调各方面工作的均衡推进。这时，不同类型治理任务的激励强度是相近的。的模式转变，就会遇到一些深层难题：一是对上级政府的财政能力提出很高的要求。在行政发包制下，上级政府的财力保障常常是不足的，需要下级政府通过各种方式创造经济绩效，并以上下级分成的方式获得额外的财力保障。如：在城市治理中，常见的做法是街镇政府通过招商引资和发展经济拓展税源，再分享一定比例的上级税收返还资金，并通过自收自支的方式解决政府运行和公共服务、公共管理的问题。而一旦实施上级全额预算保障制度，无疑会加大上级财力负担，即使在当前经济发达的一线城市中能承担这种压力的也不在多数。截止文章写作之时，北京、上海、广州、深圳等一线城市中仅有一个城市采取了全面上收基层政府招商引资权、实施全额财力保障的相应制度。二是会导致基层政府发展经济的积极性下降。对基层政府而言，行政发包中的经济分成资金通常属于“自收自支”资金，使用灵活性较大，因此为了获得更多的分成资金，基层政府就有很高的积极性推动辖区经济的发展李学文、卢新海、张蔚文：《地方政府与预算外收入：中国经济增长模式问题》，《世界经济》2012年第8期。——这种做法当然也会导致低水平发展、重复建设等问题，但无疑对于推动经济发展具有重要意义。一旦税收分成等强激励机制取消，基层政府对于发展经济、安商稳商等工作的积极性也会有所下降。在绩效合法性仍具有重要意义的现阶段赵鼎新：《国家合法性和国家社会关系》，《学术月刊》2016年第8期。，上级政府在推动改革时很难不考虑这些问题。三是对上级政府转变考核、评估模式提出了很高的要求。行政发包制下，上级主要根据基层政府少数关键指标实行激励，且这些指标大多清晰可测（如招商引资额、信访数等），因此上级政府的评估与实施激励难度相对较小。但一旦要对基层政府多目标治理体系进行全面评估，在信息不对称的背景下，会对上级政府的评估提出很大难题。这些深层问题都导致了上级改变激励机制困难丛丛。

最后来看内部控制机制的调整。行政发包治理模式强调结果导向的人格化控制实际上是与一系列制度情境联系在一起的，如：属地“守土有责”的总体责任逻辑和较大的自由裁量权下，必然会导致行政层级的内部控制主要体现行政领导的个人意图与偏好；常规治理情境不时遭遇“运动式治理”冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》2011年第1期。，导致例行规则体系时常遭遇外部冲击，这也决定了高度制度化的行政组织内部运行规则体系难以形成。由于这些制度情境在一定时间内仍会延续甚至还有可能会强化，内部控制机制维度的非人格化规则转型也就不是一个轻易的事了。

更为艰巨的转型难题是，上述三个维度的转型必须以一种相互协调的方式同步推进，只有同步推进才可能在根本上促成当代中国政府治理模式的深层改革。如果仅仅是某个维度的改革“单兵突进”，无法得到另两个维度的匹配，那么改革就会陷入困境。比如：如果仅仅强调在政府内部控制上建立非人格化的规则控制体系，但自由裁量权层层下放和财政强激励举措并未得到根本的调整，那么就会导致规则控制体系因行政领导的权力约束不足以及经营化倾向而无用武之地。因此，这也意味着政府治理模式转型的问题不仅需要理念先行的倡导，更需要某种恰当的总体转型战略和战术支持。

在当前中国的渐进式改革进程中，上级政府通常倾向于通过自下而上的逐层改革，在控制风险和不确定性的同时形成累积效应，进而逐步推广。韩博天（Sebastian Heilmann）：《中国异乎常规的政策制定过程：不确定情况下反复试验》，《开放时代》2009年第7期；刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。下文结合案例的讨论将使我们意识到，这一在许多改革领域都取得重要成效的转型战术在推进政府治理模式转型方面却可能遇到许多深层次瓶颈问题。

三、渐进式转型之难——基于S市案例的分析

以渐进式的自下而上路径推动政府治理模式转变意味着在基层治理层级推动上述三个维度的改革，但中高层级的行政部门改革速度和深度则相对滞后。这种改革战术似乎保护了内核与中枢的稳定性，同时又试验了新政策的适用性，因此近年来在各地屡见不鲜。然而，与其他领域改革不同的是，政府治理模式改革不是指向某个具体的治理领域，而是涉及行政体系运作的基本方式和原则，因此微观改革很难被精确地“分割”出来这种“分割”在组织变革中有助于控制不确定性，保持组织的内核始终处于相对稳定的状态中。详可参见汤普森《行动中的组织：行政理论的社会科学基础》，敬乂嘉译，上海人民出版社2007年版。，必定会与整体性体制、制度格局交融。此時，基层和中高层治理模式改革的不同步就会导致行政发包制与科层制两种治理机制之间的直接交互作用。这种交互会产生何种作用？对改革又会产生什么影响？这一部分将结合笔者在S市的经验观察展开进一步讨论。

我们跟踪了近年来基层政府治理模式在行政权配置、经济激励和内部控制三个维度协同变革的典型案例，其中多数案例是城市的中间管理层（区政府）推动的基层改革，这些变革在经历了多年的磨合后基本都以改革举措的搁置为后果。如西南地区C市的两个区都在2010年左右上收了基层政府的招商引资权，改由区政府对街道办事处的财力进行全额预算保障，强调基层政府全面回归公共服务和公共管理的角色。但这两个区2015年先后都终止了前一时期的改革探索，重新赋予基层政府经济职能，并实施税收分成制度。而S市则以市委、市政府的名义于2014年全面推进了基层政府运行模式的转变，由于这项改革受到了多方瞩目，因此具有更强的生命力，其中展现的转型难题与挑战，以及基层的应对策略也更为清晰。研究小组自2014年以来即着手从市、区、街道三个层次展开田野观察，细致评估了这项改革的推进过程，并在分处三个区的T、L、Y街道建立了观察点，关注基层政府在改革中的境遇。这些资料系统呈现了渐进式政府治理模式转型遭遇的深层挑战。

S市身处改革前沿，近年来一直面临着创新社会治理模式的改革压力。随着城市经济社会发展形态的不断转变，该市传统基层治理体系面临的挑战日益突显，集中表现在三个方面：一是街、镇基层政府更注重经济领域的竞争，相对弱化了对公共服务、公共管理领域的关注和投入。由于上级政府将招商引资税收中的相当一部分资金以“税收分成”的方式返还街镇政府，且这部分资金使用的灵活性和弹性更大。因此这构成了一种强激励，致使基层政府将主要精力都投入到经济发展中去，在社会、环境等领域的关注度相对较少。二是基层政府在经济竞争中缺乏长远战略观，导致土地等稀缺资源使用缺乏集约化的规划，不利于经济发展和民生服务。传统治理模式下，基层政府手中有较大的经济发展自由裁量权且面对激烈的横向竞争，因此常受短期经营主义目标驱动，其争取来的许多项目与城市经济转型长远方向不符，且容易引发居民的意见。三是多元治理中的社会活力不足，导致高水平、可持续的有效治理面临难题。在传统的行政主导且强调结果导向的绩效主义治理思路下，基层政府往往是技术主义地动员社会黄晓春、嵇欣：《技术治理的极限及其超越》，《社会科学》2016年第11期。，这在较大程度上影响了社会力量的发育，也不利于政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

面对上述问题，S市于2014年颁布了一系列旨在推动基层政府改革的重要文件。概括来看，改革的内核是推动基层政府（尤其是街道政府）运行模式的深度转变：首先，S市政府上收了街道办事处的经济职能以及相应行政授权，使其职能完全回到公共服务、公共管理、公共安全领域。这也意味着街道政府掌握的行政自由裁量权大大缩减了。其次，伴随着街道职能的全面转变，原先采用的区—街税收分成强激励制度也随即取消，改为上级财政保障的全额预算制度。在这种新格局下，街道政府的财政收入与地区经济发展绩效间关联松散，更接近于弱激励模式。第三，S市以法制化、制度化的方式全面强化了街道政府运行中的内部控制机制。相关部门于2015—2016年间制订了《S市街道办事处条例》、《S市居民委员会工作条例》等地方性法规，对街道办事处的职能、内部运作机制以及街道—居委会关系等都作出了详尽的规定。这些改革举措使得基层政府运行方式日益向依法依规的科层制组织模式转变。

然而，我们在跟踪研究中发现：当上述改革全面在基层的街道政府层次铺开时，市、区层次政府运行模式并未相应地做出同步调整。高层政府仍按照属地“守土有责”的层层发包模式向下部署各项治理任务，田野观察发现多层级政府不同治理模式间开始出现一些“兼容”难题，进而引发出一些新的治理挑战。

（一）经济职能上收后的基层政府灵活性不足问题

随着街道经济职能的上收，以及上下级政府间税收分成制度的取消，街道政府曾经拥有的自收自支资金及其财政灵活性锐减。这种财政灵活性固然易滋生不规范运行的问题，但也是长期以来基层政府应对上级随意向下“发包”治理任务，适应无限政府情境下治理需求的一种保障机制。我们在多个街道的调研都表明，这种财政灵活性是基层政府应对传统行政发包体制的重要条件，比如：P区T街道自1990年代中期以来的十多年里，招商引资税收分成资金的比重经常与上级预算拨款资金持平，这些资金支持了街道应对大量上级“运动式治理”的开支以及应对各种不确定治理任务；地处市中心繁华区位的X区多个街道过去十年来税收返还资金总额都高于上级的预算拨款，这些资金帮助街道解决了大量因地制宜的治理任务，并使街道在面对上级政府拨款不足等问题时有较大的回旋空间。可见，如果上收基层政府在财政领域的大量自由裁量权，就必须相应地调整上级政府的运行模式，尤其是控制住随意向下发包治理任务但资源不配套的“上级请客，下级买单”传统运行机制。

那么，在S市的这次改革中上级政府运行模式是不是也相应做出了调整呢？从政策文本维度来看，上级政府是清楚配套改革重要性的。S市于2016年颁布的《街道办事处条例》第五条明确提出：“区人民政府应当根据街道办事处的职能定位，明确街道办事处的职责任务，制定街道办事处行政权力和行政责任清单”，这实际上就是要试图厘清街道办事处的职责边界。此外，为防止上级职能部门随意向下发包治理任务，该条例第十条明确要求建立上级部门交办街道办事处事务的准入制度，规定任何部门未经审批不得将职能范围内行政事务交给街道，即使经批准交办事务也必须做到资金等相应保障措施到位。但治理实践中，这些规定很难执行，S市民政局的一位领导在访谈中也提到：

“建立准入制度和相应保障制度就是要防止上级部门随意向下压任务，这是一个指导思想。但目前的情况下，很多时候市里的上级职能部门也没有办法，它接到的任务是更上一级下发的任务，它不能说‘不，自己又没有基层的‘脚，只好把任务交给街道……所以这是个系统工程……需要联动的系统改革支持。”（访谈资料20151105）

当街道基层政府向全额预算保障的科层制运行模式转变，但上级逐级发包行政事务和 “运动式治理”的做法却并未同步调整时，就会导致上下级治理模式之间的衔接张力。最突出的困难是许多自上而下部署的发包任务并未伴随资金及相应保障，而基层政府的财政自由裁量权又不再如初，这时基层政府就会遇到治理实践中的灵活性与弹性不足问题。

据田野观察，基层政府面对上述难题普遍会采取两种策略。第一种策略是“化实为虚”，由于一些上级部署的治理任务最终检查、验收要求不高，很多甚至难以量化为硬性指标，因此基层政府主要通过对已有工作的“重新组合”和“打包”，以文本汇报的方式予以应对。如调研中，L街道党政办的一位工作人员就提到：

“上面各个条都布置任务，有的强调创新自治、共治，有的强调党建引领，活儿越来越多，干的人就那么点，经费也就那么多，怎么办？我们就把各项工作整合起来，哪个条要汇报，我们就加一个新抬头，其实干的事就那么多，再多我们的精力和资源也够不上……”（访谈资料20160728）

第二种策略是通过发展社会组织等方法重塑基层政府的灵活性。S市的改革在上收街道政府经济权的同时，亦大力提倡以政府购买服务的方式激发社会活力参与治理，全市各委办局以及各级政府都加大了购买社会组织服务的力度。在这种新形势下，街道政府常会通过发展社会组织的方式来重塑自身的灵活性，具体表现为以政府购买服务的方式将一部分资金转至社会组织，并以社会组织的发展解决基层治理体系人手不足的问题，进而通过社会组织来应对上级各种不确定的发包任务。黄晓春、周黎安：《政府治理机制转型与社会组织发展》，《中国社会科学》2017年第11期。我们常驻调研的三个街道经济、地理情况各异，但田野观察发现，2015年以来，这些街道都开始了快速发展社会组织，且都存在“圈内购买”、“内部人控制”等以体制内方法发展社会组织的做法黄晓春：《中国社会组织成长条件的再思考—— 一个总体性理论视角》，《社会学研究》2017年第1期。，如：L、T街道下屬职能部门都在最近两年内发展出了相应的社会组织，以帮助其应对上级发包任务，两个街道内基层政府自己孵化的社会组织总数都超过辖区社会组织总数的70%。这些街道孵化的社会组织负责人多是基层干部或体制内退休人员，大多都有直接负责的相应科室，主要围绕这些科室的下发任务开展活动。T街道社区管理办的一位同志在访谈中对此提到：

“改革以后街道不像以前那样灵活，而且现在上面管得很死，连编外人员的数量也管。每个办公室就那么几个正式公务员，进人又进不了，所以现在基层普遍的办法是发展社会组织或者购买社会组织服务，除非涉及特殊资质的，否则许多治理任务就交给这些组织去做。”（访谈资料20170322）

质言之，基层政府的这些应对策略实际上是对渐进式改革中上下级治理模式间张力的一种回应。这些策略虽然可以缓解一些改革不协同的难题，但却很容易导致行政体系对社会力量的工具主义运用，进而引发新的治理难题。

（二）激励模式转型难题与基层政府活力问题

改革前，上级政府对街道政府的考核评估虽包括多个方面，但其中权重以及识别度最高的仍是经济发展指标，且上级政府还围绕这一考核指标设置了税收分成等经济领域的强激励举措。这也意味着基层政府所面对的激励结构是重点向经济领域倾斜的。随着改革后街道职能向公共服务、公共管理以及公共安全领域转型，基层政府开始要面对一种多目标压力相近的工作环境，这与典型科层制下政府面对多目标环境、多重委托的运行情境相似。Jean Tirole， “The Internal Organization of Government”， Oxford Economic Papers， No.46， 1994， pp.1-29.这客观上就需要上级政府形成一种与之相匹配的新型激励模式。

由于公共服务、公共管理和公共安全职能领域覆盖面很大，且这些领域的绩效外显度和可量化水平远比招商引资弱，基于信息不对称的因素，上级政府很难详尽了解基层政府在治理中的实际投入水平和取得的成绩。这时，上级政府要解决评估与激励难题就必须从深层次上调整现有的基层政府激励與评估实施模式。在西方国家的科层制中，为了解决这个难题就会显著强化公众自下而上对基层政府的评估权重，其前提是在公共支出和地方决策等领域都不断强化公众的参与度。唯有如此，在公众了解基层政府运作的基础上，才能自下而上形成对基层政府实际运作绩效的评估，也可以化解信息不对称背景下的绩效评估难题。

但我们的田野观察发现，上级政府的激励与评估模式并未同步调整：首先，区政府对街道政府的评估仍主要沿用以往的上级职能部门打分法，如：P区2014年底实施的《街镇考核实施方案》对街道考核主要涉及服务经济、社会民生、社会治理、党的建设四大类指标，满分为100分，评估主体都是区职能部门。此外，区政府还设立了额外加分、减分评估指标，实施主体为区政府区考核领导小组办公室。这些部门要自上而下识别出基层政府在民生和社会治理方面的投入与成绩实际上很难，所以考核成绩几乎难分上下。以P区2014年底的考核为例，12个街道中得分最高的99.04分，最低为94.04分，平均分为95.95，考虑到不同街道的投入实际有较大差异，这种考核以及据此实施的激励就很难引起街道政府的兴趣了。相似的结果在其他区广泛存在，以B区为例，2015年街道考核的最高与最低分差距不到3分，这同样导致一些街道抱怨干好干坏一个样。

其次，即使有一些区级政府已开始引入自下而上的公众评估，但由于缺乏公众深度介入基层治理的制度保障，这些评估象征意义大于实质。信息不对称的问题不仅存在于上级政府与下级政府之间，也存在于公众与基层政府之间，公众自下而上对基层政府有效评估的前提是其能以制度化形式参与多元治理、介入基层政府决策、治理过程甚至参与预算编制等核心活动，唯有如此公众才能在理性参与和政社深度接触中评估政府绩效。但现实中，这些方面的同步改革基本都未实质性启动，在此背景下引入自下而上的评估也就意义不大了。以Y区为例，该区在考核基层政府时有30%的比重来自于公众评议，主要通过网上群众评议以及专业机构调查等方式实施，但由于公众实际并不了解基层政府的运行状况，这部分考核的区分度不大。在访谈中，一位长期从事考核工作的同志谈到：

“我们老说要自下而上评估，但我个人感觉自下而上评估要有意义，首先要创造条件让公众真的知道各级部门的工作，他们参与过你的决策、参与过你的治理过程……这些现在都不解决，你让他打分，怎么打？很多工作又不是立竿见影的，……我有时候觉得这种情况下群众打分还没上级分管领导打分更客观，起码上级分管领导有时候还知道你的难处……群众打分识别度很低，满意度长期基本都在95%上下。”（访谈资料20151020）

由此可见，由于上级政府在公众深度参与基层治理等关键环节缺乏实质性的配套举措，自下而上的评估方法也就仅能象征性运用了。

综上所述，在S市的基层政府改革中，由于上级政府仍按照传统行政发包制模式下的方法对基层政府实施评估与激励，难以形成与公共服务、公共管理、公共安全多任务治理体系相配套的新型激励与评估模式，因此很容易导致基层政府缺乏治理创新的积极性。田野观察中许多现象都折射了这一点，比如：近两年来，街道政府建了很多治理的平台和网络，但几乎鲜有对这些平台和网络进行整合，访谈中一个重要的解释是这种工作吃力不讨好，上级也发现不了；再比如，许多创新工程缺乏进一步的“深耕”，原因在于上级仅能识别出“外形”而难以判断“内涵”上的差别。

（三）内部控制中的制度“空转”难题

在S市的基层政府改革中，随着街道办事处职能的转移，另一项重点工作是建立起街道政府规范运行的科层制内部控制体系，使主要治理流程都进入依法依规的制度化体系中。为此，S市民政局先后推动市级层面通过了包括《街道办事处条例》在内的一批法规和制度。这些法规、制度的初衷是规范街道政府内部运行流程，建立起完备的依法运行机制。但实际运行中，由于区以及市职能部门向下层层发包的治理模式难以调整，因此这些旨在规范街道职能和运行的制度常常陷入“空转”的尴尬境遇。经验观察中，居委会的电子台账是这方面的典型例子。

众所周知，中国城市居委会常面临“上面千根线，下面一根针”的境遇，因此长期面临“减负”问题。而减负问题之所以难以解决的一个重要原因在于街道政府常常任意把各种治理任务下压给居委会。因此在S市的基层政府改革进程中，多个区在市民政局的支持下都出台了电子台账制度。这项制度的本意是严格梳理街道办事处以及上级政府的职能，并以电子信息系统的方式形成行政事务流转的刚性框架，使得那些超出法定授权和准入制度许可的行政事务无法下发至居委会，同时也藉此形成一套完备的基层政府流程管理体系。访谈中，电子台账制度重要推动者，B区的一位领导对此谈道：

“以前街道包括上级政府随意往居委会压任务，什么都让居委会做，还事事让居委会记台账。居委会压力大，另外你街道运作也太随意。……那么电子台账就是区政府统一梳理街道办事处的职能和上级转移事务，然后我用电子台账的方式把这些都规定死，超出了这个范围，你再随意往下压任务，对不起，居委会没办法记台账，就算想帮你做也没法记录，因为我电子台账固定死了。你要压任务你来找我区府办，找分管区领导，批准了才可以把你的事项加入到电子台账中去，这样一切都在制度规范下。”（访谈资料20150720）

那么电子台账的实际运行情况如何呢？田野观察发现，制度设计者的想法并无法落实。因为受大环境影响，市、区政府的运作模式仍然是层层发包的，因此不仅《街道办事处条例》中规定的准入制度实际无法约束上级政府向下压任务，电子台账也无法发挥“硬约束”的作用。一些强力推行电子台账的区最终出现了两套台账并行运作的尴尬情况。一位街道基层干部对此的解释是：

“現在就是下面的和上面的制度不对接，区里推电子台账，但它实际上又顶不住市职能部门下发的任务。那么电子台账又是做“死”了选项的，经常系统来不及改，最后尴尬了，居委会只好两套系统一起用，电子台账应付常规的任务，上面的其他要求来不及改的就用纸质台账。”（访谈资料20150920）

电子台账的案例深度呈现了基层政府内部控制制度化体系在上级政府治理模式不同步调整的情况下会遇到怎样的困境。据我们观察，相似的故事还发生在基层政府预算控制、决策等环节，这些环节近年来都新增了许多严格的制度化内部控制措施，但在上级层层加码下发治理任务、不断冲击既有制度化体系的情境下，这些制度化举措大多会碰到深层挑战。基层官员对此常有改革“下动上不动，动了也白动”之感慨。

案例中呈现的上述改革难题表明：基层政府在行政权配置、激励设置、内部控制三个维度上的科层化改革，若不能得到上级政府的配套性支持，就会遇到许多改革瓶颈，既有的改革成效也难以得到深化与拓展。这些挑战实际反映了基层政府的科层化治理改革与上级政府行政发包制运行逻辑之间的兼容性难题。这些兼容问题从中观层次为当代中国政府治理模式转型设置了组织和技术维度的改革挑战。而要破解这些问题，就需要某种协同度更高的新型政府改革策略，这也意味着过去多年来在其他改革领域屡有建树的自下而上渐进式改革战术在政府治理模式转型领域却会遇到不同的困难——本文基于机制分析视角的研究验证了学界关于公共部门改革慎用渐进式战术的讨论。黄佩华、余江、魏星：《中国能用渐进方式改革公共部门吗》，《社会学研究》2009年第2期。

四、结语：系统改革的战略意义

本文从中观的组织学维度讨论了当前政府治理模式从行政发包制向科层制转型的深层难题。由于这两种治理模式在多个维度上存在着显著的内在张力，因此在缺乏总体安排的情境下，单纯以渐进式的方式自下而上推动改革必然会遇到治理模式间的兼容难题。文章以S市近年来基层政府改革案例为据，展现了基层政府科层化改革努力所遇到的非预期约束。我们的理论演绎和基于案例分析的启示表明：当前深入推动中国政府治理模式转型必须形成一种上下联动的系统改革战略。

已有研究在论及当代中国治理转型时更多提及的是转型目标，而较少论及转型过程。本文则更注重从发生学的意义上探讨这种转型过程的内在机理，由于传统的行政发包治理模式有强大的自我强化效应，如果不从宏观设计上形成立足长远的系统设计，那么既有治理模式的惯性就会对自下而上的科层化改革努力产生负面影响。在我们看来，这种系统改革战略至少涉及以下改革进程：

首先，通过激发社会活力和培育市场力量厘清政府治理的边界。行政发包制不断自我强化的重要原因在于无限政府的总体性治理格局，这一先决条件不改变，行政体系基于“守土有责”的逻辑而层层发包的运行惯性就难以遏制。不过，快速转型中政府治理边界的问题并不是单纯的理论演绎就能解答的，在一定程度上还取决于社会主体和市场力量在多大意义上能发挥协同治理的效应，从而使政府在“把市场能办的多放给市场， 社会做好的交给社会”的基础上形成相对清晰的治理边界。在此基础上，调整“属地全能负责型政府”的角色，并规范行政自由裁量权的配置模式，强化规则的约束效力。就此而言，当代中国政府治理模式的改革与多元治理主体的培育基本上是一个硬币的两面。

其次，强化各级政府对属地公众的负责意识。在行政发包的治理模式下，各级政府主要对上负责，因此自上而下的行政权威和压力就成为下级政府运行的主要决定因素。在这种惯性作用下，每一治理层级试图走向常规化、例行化的科层化改革努力都会受到自上而下行政压力的影响，因而不在本级政府控制范围内。强化各级政府（而不单纯是基层政府）对属地公众负责的制度压力相当于在一定程度上使各级政府面对多方委托人，此时例行化的规则体系更容易发挥刚性约束作用。

第三，形成层层衔接的行政事务流转把关机制。如案例所展现的那样，当前许多地区都在基层政府层次设置了行政事务下沉把关机制，但上级政府的事务流转却缺乏相应的过滤和筛选机制。在一个有着严格权威等级的政府体系内，这种“下动上不动”的非协调改革往往会导致基层改革付之阙如。而形成层层衔接的行政事务流转把关机制相当于为不同层级的科层化改革都提供了一种制度性的保护“缓冲”。

最后，形成系统的改革推进协调机制。如前文所述，从行政发包制向科层制的转变涉及行政权配置、激励模式、内部控制三个维度的协调性改革。在现实治理实践中，这就涉及财政、组织人事、监察等多个领域的改革协调问题。在当前中国的制度情境下，要跨越诸多改革领域形成协同效应或许就要进一步探索党建引领和制度整合的新型改革路径。

（责任编辑：薛立勇）

Abstract： Currently， Chinas government is facing challenges of transforming governance model from traditional administrative subcontract into bureaucracy. For these two models， there are incompatible organizational requirements along the dimensions of authority relations， economic incentives and internal control. Therefore， it is extremely necessary to smooth the transition when the government propels the reform. This paper analyzes the inherent challenges of the transition of governance model from the medium perspective of organization theory. Taking the gradual reform in “S” city as an example， this paper points out that the transition of governance model urgently needs systematic reform strategy so as to avoid the practical problems that the governance models in different levels of governments cannot be compatible during the bottom-up reform.

Keywords： Governance Model； Transition； Administrative Subcontract； Bureaucracy